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저층 장기공공임대아파트의 승강기 설치를 위한 정책개발 연구
저층 장기공공임대아파트의 승강기 설치를 위한 정책개발 연구 - 영구임대주택단지를 중심으로 - A PolicyDevelopment for Establishment of Elevator at Low-rise Long-term Public Rental Housing -Focused on the Permanence Rental Hounsing- 기고 : LH 토지주택연구원 박근석 연구위원(책임)/ 윤영호 선임연구위원/ 조재성 연구원 1. 연구배경 및 목적 2014년 말 기준으로 토지주택공사(이하 LH)가 관리하고 있는 장기공공임대주택은 영구임대주택 140,078호(127개 단지)이다. LH의 임대주택 보유 경과년수로는 50년 공임에 대한 15년 이상 경과년수 비율이 약 79%를 차지하고 있고, 영구임대주택을 포함한 15년 이상 경과년수 비율은 약 97%로 나타나고 있다. 영구임대주택은 모든 단지의 경과년수가 최소 19년 이상이고, 50년 공임과 세대 비율도 상대적으로 매우 높은 편인 것으로 드러났다. 특히 저층 영구임대주택은 1990년~1995년 사이 공급돼 현재 사용연한이 20여년으로 주택이 노후됐으며, 입주자 고령화로 장애인, 노약자 비율이 다른 임대주택단지에 비해 상대적으로 높은 편이다, 노후 공공임대주택은 시설물 노후로 인한 유지관리 보수의 한계와 입주자 의식 및 라이프스타일 변화 등으로 주거에 대한 요구의 변화에 적절히 대응하지 못하고 있다. 또 기존 주택의 성능마저 떨어지고 있어 사회적 약자인 입주자의‘삶의 질’향상을 위한 주거복지 제공이라는 공공임대주택 본연의 정책적 목적을 효과적으로 달성하지 못하고 있다. 점차적인 노후 심화와 함께 장기공공임대주택이 단기간 공급이 집중됐던 만큼 유지관리 비용이 급격히 증가할 것으로 예상되며, 공익적 가치가 반영되지 않은 시간경과에 따른 단순 장부상 가치 하락 등으로 비용 충당과 가치 평가 등 경제적 측면의 관리 효율성 확보의 어려움이 상존하고 있다. 특히 LH가 관리하고 있는 저장기공공임대주택 15개 단지 중 14개 단지의 승강기 설치 필요성이 증대되고 있음에도 정부예산의 지속적인 지원이 불투명한 상황이다. 이러한 점에서 보면 저층형 장기공공임대주택단지 승강기 설치를 위한 시설개선사업비 확보방안 마련과 함께 정부 및 지자체의 관심과 인식전환이 필요하다 하겠다. 특히, 저층형 장기공공아파트를 대량 건설했으나 현재 노후화로 인한 성능저하, 입주자 고령화 및 장애인 증가로 인해 승강기 설치에 대한 필요성이 증대되고 있음은 자명한 일이다. 또 장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법에 의거해 시설개선 사업이 진행되고 있어 이에 대한 지속성이 요구되고 있다. 그러나 예산확보가 불투명해 이에 대한 정책을 제안하고자 한다. 구체적으로는 아파트의 복도식 및 계단식에 따라 주동에 승강기를 설치하는 경우와 주동의 발코니에 승강기를 설치하는 경우, 데크에 승강기를 설치하는 경우 등 다양한 유형이 있지만, 설치공사 시범단지 사례를 분석해 저층 장기공공임대아파트 승강기 설치에 대한 정책을 제안한다. 따라서 본 연구는 2014년 제주 서귀포 동홍3단지의 승강기 설치 사례를 중심으로 저층아파트 단지 개선여건 분석과 향후 승강기 설치 예정단지의 설치사업비 확보를 위한 정책방안 그리고 유지관리비의 입주자 부담완화 방안을 모색하고자 한다. 2. 장기공공임대아파트의 승강기 설치 법적 근거 첫째, 취약계층의 평등권과 접근권 실현 측면이다. 이는 장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률(이하 편의증진법)에서 승강기 설치를 권고하고 있다. 편의증진법은 장애인과 노인 등의 편의 증진을 위한 내용을 다루고 있다. 동법 제7조에 대상시설로 공동주택이 포함됨을 명시하고 있으며, 동법 제3조에서는 다음 각 호의 자(이하 ‘시설주등’이라 한다)는 장애인등이 공공건물 및 공중이용시설을 이용할 때 가능하면 최대한 편리한 방법으로 최단거리로 이동할 수 있도록 편의시설을 설치해야 한다고 규정하고 있다. 법 제4조는 ‘장애인등은 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위해 장애인등이 아닌 사람들이 이용하는 시설과 설비를 동등하게 이용하고, 정보에 자유롭게 접근할 수 있는 권리를 가진다’고 규정하고 있다. 둘째, 공공성 실현을 위한 국가 등의 재정지원이다. 이는 장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법에서 규정하고 있는 바, 법 제3조는 삶의 질 향상을 위한 국가 등의 지원에 대해서 규정하고 있으며, 국가 및 지자체는 노약자·장애인을 위한 승강기 등 편의시설 설치 및 보수비용 지원을 지원에 대해 규정하고 있다. 3. 주거환경개선사업의 시사점 2009년부터 5년간 국고를 지원받아 추진한 주거환경개선사업은 저소득층의 주거환경 및 에너지 절감을 목적으로 진행됐다. 사업대상은 영구임대 및 50년 임대단지 중 건설 후 15년 이상된 368개 단지, 28만호 규모이다. LH 토지주택연구원이 2014년 1월 LH 공공임대주택 단지 중 163개 단지(164,106세대 중 18,756세대 배포, 회수율 90.9%)를 대상으로 실시한 시설개선사업 입주민 만족도 조사에 의하면, 사업 만족도가 높은 항목으로 1순위 : 콘덴싱보일러 설치, 세대출입 방화문 개선, 2순위 : 도로 및 보도 교체, 승강기 공사, 옥상방수, 3순위 : 외부창호 설치, 외벽도장 등이 차지했다. 이에 따르면 승강기 설치에 대한 중요도 인식이 다른 항목보다 높은 것으로 나타났음을 알 수 있다. 주거환경개선사업은 입주자의 생활의 질을 높이는 차원이 아닌 주거단지의 공간에 복지 개념을 포함시키고, 주거성능을 향상시키며 유지보수 비용을 절감할 수 있도록 한다는 데 의의가 있다고 할 수 있다. 주거환경개선사업의 시사점으로는 첫째, 기존에는 시설개선이 주거에 단순 도입되었으나, 주거단지 자체가 공간복지 개념을 도입한 새로운 복지 인프라를 조성해 거주자·수요자 맞춤형 주거복지를 구현할 수 있는 기반을 구축하는 방향으로 패러다임이 바꿨다는 것이다. 둘째, 시설개선을 통한 주거성능 확보는 거주자들이 일상생활의 대부분을 보내는 공간을 인간다운 삶을 영위할 수 있는 살기 편한 공간으로 재창조된다는 것이다. 즉, 무장애 공간 실현으로 접근성을 확보하고, 시설의 활용도를 제고하며 노인 및 장애인의 주거편의성을 한층 증진시킬 수 있게 한다. 또한 주택성능 확보를 통해 최저주거기준을 충족하고, 단열·차음·방수·성능을 향상시키며 Social Mix 실현가능 공간으로서 새로운 주거유형을 제시하게 된다. 셋째, 노후화로 인해 급증하는 유지보수비를 절감하고 성능저하로 인한 노후 공공임대주택 입주자의 삶의 질 차별을 보정하는 시설개선 사업의 지속적인 계획 및 재원 확보가 필요하다는 점이다. 즉, 임대단지에서는 아침부터 노인들이 1층 현관 앞에 앉아서 쉬고 있는 경우를 많이 본다. 이때 노인들이 계단을 오르내리다 사고를 당할 가능성이 매우 높기 때문에 계단 안전사고를 방지해야 하는바, 이러한 안전사고를 방지하기 위한 계단의 안전성 확보는 안전손잡이의 견고성, 적절한 계단폭, 나선계단 개선, 끝부분 미끄럼 방지틀 설치 등이 있다. 마지막으로 주거환경 요소로서의 주택의 기능뿐 아니라 이동거리의 확보로 인한 생활의 활력을 향상시킨다는 것이다. 이는 고령화사회에 대응한 지역복지의 기능적 전개의 차원에서 볼 때 주요한 기능을 제공해 준다. 기본적으로 고령자주택은 신체기능의 저하를 고려해 안전성, 보건성, 편리성, 쾌적성, 이동성을 확보해야 하는데, 승강기 설치를 통해 안전성, 편리성, 이동성의 확보에 크게 기여하게 된다. 즉, 승강기 활용을 통해 계단을 오르내리는 불편함과 불안정을 크게 줄일 수 있어 안전성과 편리성이 크게 개선되며, 계단을 이용하는 불편함으로 인해 이동을 억제하던 상황에서 이동을 확대할 수 있게 된 것이다. 4. 저층 공공임대주택단지 승강기 설치방안 4. 1 저층 공공임대주택단지 승강기 설치 필요성 공공임대주택 입주자 대부분은 노인과 장애인이 거주하고 있다. 2014년 사업을 추진 중인 제주 서귀포 동홍3단지를 살펴보면, 총 400세대 중 장애세대 133호(141인, 34%), 노약자 179세대(45%), 수급자세대 221호(55%) 등으로 구성돼 있음을 알 수 있다. 이외 다른 영구임대주택단지의 입주자 상황도 거의 유사하다. 영구임대단지 평균 노인인구 비율은 30%를 넘는 경우가 많다. 이같이 노인들이 많이 거주하는 저층 아파트단지에 승강기 설치가 필요한 이유 중 첫번째는 안전성 확보이다. 특히 안전사고 방지를 위한 계단의 안전성 확보는 적절한 폭과 나선계단 지양, 끝부분 미끄럼 방지물 설치, 미끄러지지 않는 재료로 마감, 디딤판 위쪽과 아래쪽의 구분 용이, 안전손잡이 설치, 조명 등의 항목이 안전한 수준에 있어야 한다. 두번째 이유는 단지 내 활력 증진 차원이다. 시설개선사업 성과분석 내용을 살펴보면, 여러 시설 항목 중 승강기 설치 항목은 노인, 장애인뿐 아니라 일반인에게도 필요하기 때문에 중요성이 높게 나타나고 있다. 이는 승강기를 통해 생활 편리성이 증진되고 이동시간이 단축됨에 따른 이동거리 확대로 인해 단지내 공간 활용이 높아 단지 내 활력이 증진되기 때문이다. 반면, 승강기가 미설치된 단지는 이동의 불편함으로 입주자들도 이동횟수가 줄어들게 되고 관리 측면에서도 점검 및 노약자 케어 등의 횟수가 줄어듦으로 인해 단지내 관리상태의 후퇴, 노약자 케어의 둔감함 등의 결과로 이어질 가능성이 상존한다. 세번째 이유는 주거환경 요소로서 주택의 기능을 향상시킨다는 것이다. 즉, 고령화사회에 대응한 지역복지의 기능적 전개 차원에서 볼 때 주요한 동기를 제공해 준다. 4. 2 제주 서귀포 동흥3단지 사례 저층 영구임대아파트에 승강기가 설치되지 않아 입주자 생활의 불편으로 지속적으로 도의회, 제주도, 사회복지단체 등에서 승강기 설치를 요구했다. 공사 진행으로 인한 관리비 상승에 따라 입주자들이 동의하지 않았으나, 제주특별자치도 영구임대주택 삶의 질 향상 지원조례 제정으로 지난 2014년 공공임대주택 시설개선사업의 일환으로 승강기 설치사업이 추진됐다. 승강기는 동 중앙의 가스관이 있는 지점에 설치됐으며 휠체어가 이동 가능하도록 접근통로를 추가 설치했다. 보통 공공임대주택은 저소득층의 주거공간으로 주택 규모가 협소해 승강기 설치에 반대하는 의견들이 많으나, 해당 현장의 사례는 이같은 우려를 불식시키는 사례이다. 동홍3단지의 승강기 설치공사의 주요 시사점은 먼저 승강기 공사로 인한 민원 발생이나 안전사고를 예방했다는 점이다. 또 총 공사비용(22억원) 중 국고(15.3억원)와 LH자본예산을 투입한 매칭펀드 방식으로 예산이 투입돼 사업자(LH) 부담을 최소화했다는 점이다. 이밖에도 기존주택에 적합한 설계기법 및 공법 도입 및 대외업무 협의를 통한 원가절감 실현, 지자체와의 협의를 통한 승강기 설치 기반 마련 등의 시사점을 들 수 있을 것이다. 4.3 저층 공공임대주택단지 승강기 설치정책 제안 본 연구에서 제안하는 저층 공공임대주택단지 승강기 설치를 위한 정책으로는 첫째, 국고 및 사업주체와 매칭펀드방식을 통한 재정지원이다. 2009~2015년까지 국토부와 LH는 공동으로 매칭펀드 방식으로 국비 약 4,600억원 정도를 지원받아 LH 자금을 투입, 노후 공공임대주택 시설개선사업을 추진해 주거환경을 개선한 사례가 있다. 이 사업은 조경환경(화단) 개선, CCTV, 쓰레기분리수거대, 자전거보관대 설치, 어린이놀이터 개선, 주차장 확장 등의 시설을 개선한 후 입주자들의 만족도와 자긍심이 매우 높아진 것을 볼 수 있었다. 서귀포 동홍3단지의 경우 국고 투입으로 LH 자본예산 투입을 경감해 사업자의 부채감축 등에 기여했으며, 입주자들의 만족도 또한 높은 승강기 설치 사례로써 바람직한 사례로 보인다. 둘째, 저소득층 삶의 질 향상을 위한 지자체 조례 제정이다. 승강기 설치를 위한 설치비용이나 재정이 여의치 않다면 관리비용 지원에 대한 지자체 조례 제정이 필요하다. 영구임대주택 입주자들의 소득수준은 매우 낮아 승강기 설치에 따른 관리비 증대는 민원으로 이어지며 입주자들이 관리비를 거부할 가능성이 매우 크다. 따라서 지자체에서 운영비라도 지원할 수 있는 기반이 필요하다. 제주도의 경우 2007년부터 입주민, 지자체, 도의회 등 여러 기관으로부터 승강기 설치 요청이 있었으나, 지자체의 설치비용 지원에 대해서는 지자체로부터 부정적인 대답을 받았다. 그러나 사업주체와 관련 지역구 도의원과의 수차례 협의를 거친 끝에 제주특별자치도 영구임대아파트 입주자 삶의 질 향상 지원 조례를 제정, 승강기 운영비용 지원의 기반을 마련했다. 셋째, 기존주택에 적합한 승강기 설치 공법을 적용하는 것이다. 승강기 설치를 계획한 단지 또는 주택은 사전에 수차례 현장조사를 통해 최적의 설계기법을 도입해야 한다. 구조물의 구조안전성이나 진입로 및 승강기 앞에서 휠체어 회전이 가능한지 등 여러 상황이 고려돼야 한다. 현재 승강기가 설치돼 있지 않은 공공임대주택단지의 승강기 설치 방향은 동홍3단지 사례가 좋은 예라고 할 수 있다. 승강기 설치공사 방법은 기존주택에 설치한다는 점을 고려할 때 습식공법보다 건식공법을 활용하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 건식공법은 공사기간 단축과 함께 공사기간 중 분진과 소음이 적어 민원을 줄일 수 있으며 시공성 향상을 기할 수 있는 공법으로 사례를 통해 검증했다. 동홍3단지의 경우 설계 후 구조안전진단협회에 의뢰해 승강기 시설물 구조안전성 진단 후 변경 권고에 의해 설계변경 등을 통해 공사를 진행했다. 구조안전진단 시에는 이용자 등 현장 환경을 고려해 설계변경을 해야 하는데, 안전성만 고려해 너무 세밀하게 안전진단을 수행하면 현장상황에 맞춰 추후 다시 설계변경을 다시 해야 하는 번거로움이 발생하기 때문에 다양한 상황을 고려해 검토할 것을 권고한다. 넷째, 관련 기관과 긴밀한 협조체계를 마련해야 한다. 승강기 설치공사 실시설계 시 당초 소방당국은 세대내 자탐설비, 방화셔터 설치, 승강기 방화문 설치를 요구했다. 그러나 수차례 협의를 통해 요구사항을 최소화해 원가를 절감할 수 있었다. 다섯째 공사중 안전대책 마련과 홍보를 통한 이미지를 제고하는 것이다. 영구임대주택 단지는 장애인, 노약자 등 사회적 약자 비율이 높아 특단의 안전대책이 필요하다. 가시설물 계획을 사전에 수립해 안전사고를 방지하고, 필요시 입주민에게 안전사고 예방교육이나 입간판 홍보를 통한 안전사고 예방 노력이 필요하다. 또한 장기간의 공사로 인한 소음, 먼지 등 환경민원과 1층 세대 생활환경 변화 및 불편함으로 인한 반대민원의 발생 가능성이 있어 민원세대 면담 및 승강기가 없음으로 인한 3층 이상 세대의 불편함에 대한 이해를 통해 민원을 최소화하는 노력이 필요하다. 동홍3단지의 경우 특단의 안전대책을 마련해 무사고 공사를 진행할 수 있었다. 공사 초기 일부 민원이 제기됐지만 LH 및 관리소 직원과의 면담을 통해 입주민들을 설득시켜 민원을 해소할 수 있었다. 5. 결론 및 제언 5.1 연구 기대성과 본 연구를 진행함으로써 얻을 수 있는 기대성과로는 첫째, 저층아파트 단지에 대한 정부 및 지자체 등 관련기관의 인식제고를 위한 정책 자료로 활용 등 주거환경개선으로 입주자의 삶의 질 향상을 유도할 수 있다는 점이다. 둘째로는 장기공공임대주택 정책목적의 효과적 달성을 들 수 있다. 세번째로는 저층아파트 단지에 대한 정부 및 지자체 등 관련기관의 인식제고와 함께, 지속가능한 주거복지사업을 위한 토대를 마련할 수 있다는 것이다. 마지막으로 승강기 설치 공사시 주요 공종, 부위별로 설계 및 시공단계에서 효과적인 공사관리에 기여할 수 있을 것으로 보인다. 5.2 연구의 한계점과 향후 과제 현재 LH가 관리하는 저층 장기공공임대아파트 15개 단지 중 승강기가 설치된 단지는 2곳에 불과하다. 당초 본 연구는 승강기가 설치된 단지인 평택합정단지와 동홍3단지를 비교해 다양한 유형의 승강기 설치공법을 제시하려 했으나 그렇게 하지 못했다. 그 이유는 기설치된 1개 단지만을 분석해 여러 유형이나 공법을 제시하기 어렵고 저층 영구임대주택 단지의 경우 대부분 복도형이여서 비교의 의미가 없었다. 그러나 동홍3단지의 경우 공사 중 설계변경에 연구진이 함께 참여해 검토하고 적절한 방안을 제시했기 때문에 해당 현장의 사례를 기준으로 연구를 진행했다. 향후 연구로는 2015년 현재 제주아라 영구임대주택 단지에 진행중인 승강기 설치공사가 준공된 이후 승강기가 설치된 단지의 만족도 및 편익분석, 이동 접근권 확대를 통한 지역 활력 증진 등에 의한 지역재생 방안 등의 연구가 필요할 것으로 보인다. 특히 입주자만족도 조사 및 공법 비교를 통해 다양한 공법과 승강기 유형별 장단점 등을 제시할 수 있을 것이다. |
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