부제목 : ‘주차난 해소책’에만 급급, 종합적 접근 부재
게재월 : 2002년 11월호

우리는 21세기를 여는 세계 대화합의 무대였던 ‘2002 한일 월드컵’, 아시아인의 무대인 ‘부산 아시안 게임’ 등 국제적 행사를 성공리에 치뤄내면서 국가적 위상을 높혔다. 특히 월드컵 기간에 보여준 성숙된 국민의식은 세계인의 부러움을 한 몸에 받기에 충분했다.
이는 교통개발연구원이 월드컵 기간 중 경기장을 찾은 내·외국인 2천6백76명을 대상으로 설문조사한 결과에서도 엿볼 수 있다. 서울의 경우 지하철 72.3%, 버스 8.5%, 택시 8.5%로 대중교통이용률이 90% 내외로 나타난 것. 이는 국민들의 자발적 참여뿐만 아니라 시가 내놓은 자가용 2부제, 경기장 주차허가제, 승하차·환승 안내체계 구축 등의 정책이 유도한 결과라 할 것이다.
그러나 월드컵이 끝난 뒤에는 월드컵 4강진출이 무색할 정도로 개최도시는 다시 ‘24시간 러시아워’인 만성적 교통·주차문제에 시달리고 있다. 이는 국민의 ‘냄비근성’에도 문제가 있겠지만, 시나 기관의 교통·주차정책 접근방식이 종합적이고 체계적이 아닌 단편적이고 임기응변적이기 때문인 것으로 풀이된다. 최근 이명박 서울시장이 발표한 ‘시정 4개년 계획 20대 중점과제’ 역시 청사진의 규모와 화려함에 비춰 재원대책과 실효성의 잣대를 놓고 성공여부가 불투명하다는 지적까지 받고 있다.
이 시장이 이번에 내놓은 주차정책은 ▲‘주거지 주차장 100% 확보 10개년 계획(2003년~2012년)’으로, 주택가 주차장 확보율을 2006년까지 90%로, 2012년까지 100%로 확보할 것 ▲도심지역 내 주차상한제 강화 ▲거주지를 옮기더라도 공영주차장 영구무료권을 주는 ‘주차회원제’ 운영 ▲주차장 없는 차량 소유주에게 주차공간을 따로 배정해주는 ‘개별관리제’ 도입 등으로 구체적인 실행만 이루어진다면 주차난 해소에 도움이 될 만한 정책들이다. 그러나 이 정책들이 과연 강북지역 뉴타운 개발계획, 임대주택 10만호 건설계획, 청계천 복원사업 등 타사업과 조화롭게 연계되면서 어느 정도 실효성을 거둘 수 있을 지는 미지수다.

임기응변적인 서울시 주차정책
일각에서는 일본의 동경23구 다음으로 자동차 밀도가 높은 서울에서 향후 자동차 등록대수가 5백만대 이상이 된다면 부족한 주차공간으로 차량소통과 보행까지도 어려울 것이라는 전망을 서슴치 않고 있다.
2001년 12월 말 현재 서울시 자동차 등록대수를 살펴보면 총 2백55만대이며, 확보된 주차시설은 2백13만면으로 주차시설 확보율은 83.5%에 달한다. 이는 주차시설의 절대수로만 짚어본다면 42만면이 부족한 것으로, 모든 주차시설을 100% 활용한다고 가정하더라도 42만대의 자동차가 갈 곳이 없다는 뜻이다.
그러나 주차시설의 활용성 여부를 생각해 본다면, 현재 확보된 주차율 83.5%의 대부분이 일반건축물의 부설주차장으로 일반인들의 이용 어려움과 야간 주차공간으로 활용하는 데에도 매우 제한적임을 알 수 있다. 따라서 공영주차장 시설이 크게 늘지 않는 한 근본적인 불법주차의 문제는 해소되지 않는다.
이 뿐만 아니라 서울시가 대표적으로 추진하고 있는 주차정책인 거주자우선주차제도와 주택가 공동주차장 조성사업 또한 시행 초기부터 삐걱대 지금까지 말썽이 잦으며, 개선해야 할 점들도 적지않게 지적되고 있는 실정이다.
이는 서울시가 이제까지 근본적 주차문제 해소를 위한 장기적 계획을 수립하기보다는 당장 눈 앞에 보이는 주차문제을 해결하기에 급급했던 결과라 판단되어진다.
또한 타 국가들이 교통혼잡이나 주차난 등과 같은 제반교통 문제를 점진적으로 겪어온 것에 반해 우리는 1960~70년대 급속한 도시개발과 교통수요의 폭증으로 단기간 내에 발생한 복합적인 교통문제를 접했기 때문이기도 하다. 즉, 국내의 사회적·문화적·경제적인 급변화를 시책이 따라가지 못해 발생한 결과라 여겨진다.
이에 본지는 창간 10주년을 맞이하여 지난 1960년대에서부터 현재에 이르기까지의 서울시 교통·주차정책의 변천과정을 통해 연도별로 시행된 정책의 특징과 문제점, 그리고 향후 추진방향에 대해 살펴보고자 한다.

서울시 주차정책 변천과정

최초로 ‘주차장은 공공시설물이다’라는 인식을 하기 시작한 것은 지난 1962년 1월 도시계획법에서 주차장을 도시계획구역 내의 교통, 위생, 보안, 산업, 후생 및 문화에 관한 중요시설로 정의하면서부터다.
1965년 남대문 그랜드 호텔 앞 태평로상에 설치된 11면의 유료 노상주차장이 최초이며, 이후 1967년 건축법에서는 연면적 2천㎡ 이상의 상업·업무용도의 건축물에 부설주차장 설치를 의무화함으로써 주차장시설에 대한 설치근거를 마련했다.
그러나 이 당시에는 행정기관의 건축물에 대한 사후관리권이 없었기 때문에 일단 준공검사를 받고 나면 주차공간을 임의로 다방이나 진열장, 상품판매장 등 타용도로 전용하기 일쑤였기 때문에, 효과적인 정책이 수립되지 못했다. 또한 당시에는 영업용의 버스, 택시, 화물자동차가 대부분으로 그 수가 많지 않았기 때문에 주차정책 등의 시행이 미비하기도 했다.
1970년대에 이르러 국산자동차의 양산으로 1970년 6만대에 불과하던 자동차 등록대수가 1978년에 이르러서는 16만7천대로 거의 3배 이상 증가, 주택·교통 등 도시문제가 대두됐다. 이에 서울시는 자동차의 도심주차 불허 및 도심지역 내 21개 공영주차장 폐지 등 도심주차수요 관리방안을 제시했으나, 대형건축물의 부설주차장 설치와 교통혼잡지역인 도심지역 일부의 노상주차장 운영차원에서 그쳤다.
주차장의 설치·관리·운영에 대한 체계가 정립된 것은 1979년 4월 17일 주차장법이 제정·공포되면서부터다. 같은 해 8월 주차장법 시행령·시행규칙 제정에서 주차장을 노상주차장·노외주차장·건축물 부설주차장으로 구분했다. 그러나 주차장을 종합적으로 계획·설치·관리하는 부서를 따로 두지 않았으며, 당시 주차정책 또한 도심집중화 현상에 따른 정책에만 한정돼 있었다.

80년대 공영주차장 건설계획 추진
1980년대 초반 ▲주차미터기 설치 ▲화물조업주차장 설치규정 신설 ▲지하철 역세권 주차장 확대건설 ▲노상주차장을 서울시설관리공단에 관리 및 위탁운영하는 등으로 주차정책이 운영되다가, 1985년 자동차 등록대수가 40만대에 이르자, 시는 아시안 게임과 올림픽에 대비하여 도심 불법주차 방지를 목적으로 공영주차장 건설계획을 수립했다. 불법주차단속권을 서울시장에게 부여하여 도심의 차량유입을 억제하고 불법주차단속에 따른 과태료는 주차장 설치재원으로 활용했다.
1986년에는 ‘주차질서 확립의 해’로 정하고, 도심주차난 해소를 위해 토지이용의 효율성을 높일 수 있는 건축물식 주차장과 기계식 주차타워 설치가 검토됐으며, 신문로에 승강기식 주차빌딩을 시범설치하는 등 주차빌딩의 건설을 적극 권장했다.
이 외에도 주차전용 건축물의 건축제한 완화를 위한 건축법 개정 건의, 주차장 용지로 지정된 부지에 복합 건축시설을 설치할 수 있도록 도시계획시설기준에관한규칙 개정 건의 등 주차 관련제도 개선노력을 기울였다. 또한 세제지원, 시설비 은행융자, 주차전용 건축물의 건폐율 완화 등을 통해 민영주차장 설치를 권장하고 주차장 관리제도 개선 및 시설물 보완 등으로 주차장 인식을 높혔다.
1988년 서울 올림픽을 기점으로 자동차 등록대수는 88년 77만9천대에서 93년에는 1백75만1천대로 급격히 증가, 서울시는 교통문제 해결을 위해 계단위로 있던 주차분야를 과단위로 확대·개편하여 주차계획담당관을 신설, 종합적이고 체계적인 교통정책을 추진하기 시작했다.
두드러지는 정책은 노상주차장 정비계획으로 1995년까지 48개소 8천6대분으로 증설시킨 것이다. 그러나 이는 자동차 증가와 교통여건의 악화를 고려한다면 그리 높은 수치는 아니다. 이와 아울러 민영주차장 건설이 본격화 돼 ▲민영 주차요금 자율화 ▲허가제를 신고제로 전환 ▲건페율 완화 ▲미관지구 내 주차빌딩 건축허용 ▲세제, 금융지원 등 각종 시책을 확대했다.

99년 이면도로 주차구획 전면 유료화
1990년대 최우선 과제는 ‘교통문제 해결’로 시는 계단위로 있던 주차분야를 과단위로 확대개편하여 주차계획담당관을 신설하고 주차종합대책을 발표했다. 여기서 시는 노상주차장 정비계획을 수립하고, 장시간 주차방지책으로 주차요금누증제도를 도입하는 것을 시작으로, ▲건축물 부설주차장 일반이용 개방 추진 ▲2원화된 주차장 시설로 선진 주차체계 확립 ▲야간주차질서 확립을 위한 주차 지역책임제를 실시했다.
1996년에는 시 전역의 주차장을 유료화하고 7개지역(사대문안, 신촌, 영등포, 영동, 잠실, 천호, 청량리) 중 상업지역에 대해서 현행 일반 부설주차장 설치기준의 50~60%에 해당하는 규모의 주차장을 설치토록 하는 주차상한제를 실시했다.
이 밖에 주택가의 주차질서 확립을 위한 방편으로 8개의 시범지구 1천6백6면을 대상으로 거주자우선주차제도를 실시해 1996년 12월 12개구 2천1백7면에 불과했던 것이 지난해 말에는 25개 전역에서 18만8천4백65면으로 증가했다.
그러나 지속적인 주차장 확보의 한계와 시행지역과 비시행지역의 형평성 문제, 주차공간의 부족으로 시 전역에 일시적으로 시행하기에는 무리가 있어 시는 이러한 문제점을 보완하기 위해 1999년에 ‘주차문화시범지구 조성사업’을 시작하고 2000년부터는 이면도로 주차구획 정비 및 일방통행제 시행사업으로 통합추진했다.
또한 2000년 이면도로 주차구획 전면 유료화와 일방통행제 시행으로 주차장 설치비의 80% 범위 내에서 최고 1백50만원까지 무상 지원해주는 내집 주차장 갖기 운동을 지금까지 추진 중에 있다.
내집 주차장 갖기 운동은 자동차 1대가 주차하는 시설비가 엄청나게 소요되어 저렴한 비용으로 주차장을 확보할 수 있는 방안 중의 하나로, 1999년까지는 신청하는 주민이 별로 없었으나 전면유료화가 시행된 2001년에 이어 올해에도 신청자가 급증했다([그림 4] 참조). 요금징수 방법에 있어서도 일부 환승주차장을 제외한 공영주차장 1백2개소 8천14면에 대해 주차관리원에 의한 후불제 요금징수 방법을 기계화·민영화하여 선불제로 개선하는 주차장 관리 현대화 사업을 추진했다.

일본의 주차정책

일본은 2001년 12월말 자동차 보유대수가 약 7천4백만대에 달하여 인구 1천인당 자동차 보유대수가 6백여대로 세계적으로도 높은 보유수준을 나타내고 있다. 일찍부터 교통과 주차문제를 겪어 이미 40년 전부터 차고지 증명제도를 과감히 관철시켰다.
‘자동차보관장소의확보에관한법률(차고법)’을 1962년에 제정했으며, 주차문제에 적극적으로 대응하기 위해 국가와 지방자치단체의 주차장 정비를 의무화하고 주차장 정비지구 확대, 부설주차장 대상 건축물 강화 등의 조치를 취하고 경승용차에 대한 차고지 등록의무, 보관장소표의 부착의무를 골자로 하는 차고법과 도로교통법까지 개정했다.
이와함께 주차장 건설을 위한 각종 보조금, 세금감면 조치, 융자제도를 확충했으며, 불법주차 단속강화, 행정기관과 민간기업의 계몽, 자치단체의 주차장 조례 개정을 포함한 종합적인 주차정책이 잇따라 시행됐다.

‘차고법’ 등 종합적 주차정책 시행
일본의 경우 도시철도 위주의 교통체계로 자동차의 통행과 주차수요가 억제되고는 있지만, 도시의 인구규모별 주차장 확보율은 [표 4]에서와 같이 인구 1만명 이상 대도시의 경우 약 87%로서, 인구규모가 낮은 도시일수록 주차장 확보율도 낮아져 인구 20만 이하 도시의 주차장 확보율은 약 49%에 불과하다. 또한 현재 도로에 주차하는 불법주차 차량은 매년 감소하고 있는 추세이지만 1999년을 기준으로 약 95만대에 달한다. 도시 내에서 동시에 발생하는 순간 불법주차는 도쿄와 오사카에서 1991년 이후 서서히 감소하고는 있으나, 2001년에는 각각 약 10만대 정도가 발생했다.
일본에서 현재 발생되는 교통사고 중 불법주차로 인한 부상사고건수는 연간 2천9백33건이며, 사망사고가 1백4건, 사망자 수는 1백9명이나 된다. 또한 불법주차로 인한 신고전화는 지난해 약 23만건이나 되며, 이는 불편사항을 신고하는 민원전용전화인 110번의 전화민원신고 전체의 27%에 해당되는 높은 비율이다.
일본은 주차장 정비계획에서 1백10개 도시, 1백37개 지구를 대상으로 도시계획 주차장 확보와 불법주차대책 수립 등 제반 주차대책을 적극적으로 시행하고 있다. 주차장 정비계획은 인구 20만 이상의 도시 및 현청소재도시(도쿄 23개 구를 포함)인 전국의 1백32개 도시 중 94%에 해당하는 1백24개 도시에서 수립됐으며, 이를 기반으로 주차장 설치기준에 대한 조례제정과 공공주차장 정비가 추진됐다. 다음은 주차난 해소를 위해 일본 정부가 시행하고 있는 정책의 일부분이다.
■불법주차 단속 : 불법주차 단속은 현재 간선도로의 교차로, 횡단보도, 버스 정류장 등 도로교통류의 원활한 소통을 저해하고 교통사고의 위험을 가중시킬 우려가 있는 지역을 중심으로 시행되고 있다. 지난해 불법주차 단속실적을 보면, 1백82만건으로 전체 교통법규 위반건수의 23.3%를 차지하고 있으며 이 중 견인차량은 약 43만건, 족쇄 주차단속실적은 9천8백50건에 이르고 있다. 특히 족쇄 주차단속은 불법주차에 대한 엄중경고와 즉각적인 처벌을 위해 1990년대부터 시행하고 있으며 단속지정구간은 전국의 4백27구간, 3백60km이다.
■주차안내 시스템 운영 : 2001년 현재 일본 전국의 56개 지역에서 운영 중인 주차안내 시스템은 지난 1987년부터 본격적으로 도입되어, 주차장 위치, 주차가능 여부, 주차장까지의 경로 등의 정보를 운전자에게 제공하고 있다. 이는 가로사업과 특정교통안전시설 등 정비사업으로 사업비의 절반을 정부가 지원해주고 있으며, 2000년 17개 도시를 대상으로 조사한 결과 약 40%의 불법주차 차량 감소효과가 있었다.
■불법주차방지 조례 및 주차시설 확충 : 불법주차방지 조례는 지난해 말 현재 3백59개 자치단체에 제정되어 있으며, 조례에 근거하여 불법주차 방지를 위한 중점지구와 중점노선을 정해놓고 불법주차방지 지도원을 통해 적극적인 홍보활동을 펼치고 있다. 2000년 시행된 81개 도시 조사에 의하면 불법주차방지 조례가 시행된 도시에서는 노상주차 차량이 44.9% 감소효과가 있었다.
2000년 일본의 주차시설은 약 3백11만대면이 확보되어 있으나, 차고법에 의한 주차장 등의 통계는 포함되지 않은 상태다. 매년 주차장 확보규모는 증가하고 있지만, 자동차 등록대수 7천4백22만대에 비해서는 절대적으로 부족하다.
■차고법 및 공동주차장 : 1961년에 시행된 차고법으로 차고지는 도심지와 주택가에서 30~22%가 확보됐으며, 매년 발급되는 차고지증명서는 약 1천만건에 이른다. 이는 전체 자동차의 약 14%에 달하는 수치로 주차장 추가 건설에 큰 기여를 하고있다.
공동주차장은 건설성이 지난 1991년 도심지 상업지역 내 민간이 추진하는 공동주차장 사업을 활성화시키기 위해 70억 엔을 보조한 것을 기점으로 본격화되기 시작해 도심사업지 주차장 확보와 이용객의 편리성이 증가하게 됐다.
이 외에도 일본 정부는 다양한 주차장 건설과 운영에 대한 지원조치를 취하고 있다. 2000년 말까지 주차장 건설의 실적을 보면, 1973년에 시행된 유료 융자사업 91개소 3만5백64대 분, 1991년에 시행된 교통안전사업 77개소 1만2천9백77대에 이르고 있다.

향후 서울시 주차정책 방향

이제까지 서울시의 지난 40여년간 주차정책의 변천과정과 중점적으로 시행되고 있는 정책, 그리고 일본의 종합적 주차정책에 대해 살펴보았다. 앞서 살펴본 바와 같이 그간 서울시는 급증하는 주차수요에 대응하여 도심기능 분산 및 토지이용제한, 대중교통시설의 확충, 주차요금조정 등과 같은 주차수요억제정책과 역세권 주차장 건설, 대규모 공공지하 주차장 건설, 건축물 부설주차장의 설치기준 강화 등 일련의 주차시설 공급 확대정책을 추진해 왔다.
그러나 주차시설 상호간 상충되고 있으며, 도시계획 및 여타 도시교통정책과의 연계성과 집행의 일관성 부족으로 이제까지 만족할 만한 효과를 거두지 못한 건 사실이다. 여기에 주차문제에 대한 인식과 주차시설 투자재원 부족, 기존 주차관련기금의 불합리한 운용 등이 문제 해결을 더욱 어렵게 하고 있다.
따라서 향후 서울시가 일관성 있는 주차정책을 수립하기 위해서는 도시개발정책 및 도시계획, 도시교통정책, 주차정책 등과 유기적 관계를 맺을 수 있는 연계성을 확립해야 할 것이다. 부족한 주차시설을 공급하는 것도 중요하지만, 토지이용체계나 도로망 등 제반여건을 고려한 단계적 공급계획을 수립하여 위치별·규모별·주차시설 행태별로 균행 배치하는 것도 중요하다. 또한 기존 주차시설은 각 형태별로 지역여건에 맞게 효율적으로 운용하고 관리해야 할 것이다.
주차문제를 주차 자체에서만 해결할려고 하면 안된다. 교통정책, 도시계획 등 관련있는 정책과의 연계 속에서 주차난 해소에만 급급한 ‘수동적인 對策’보다는 거시적이고 종합적인 안목에서의 ‘능동적인 大策’으로 주차문제를 선도해 나가야 한다. 향후 서울시는 구체적이고 현실성있는 주차정책으로 ‘주차난국’을 헤쳐나가야 할 것이다(자료제공 ; 서울시 주차계획과 02-3707-9792 / 교통개발연구원 권영인 연구원 031-910-3032).
■글 : 신영주 기자