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ㆍ게재년월	2012-09

노후 공동주택 리모델링, 증축과 대수선 동시병행이 해답이다!

건설산업연구원
노후 공동주택 리모델링, 증축과 대수선 동시병행이 해답이다!
향후 신축·재건축·리모델링이 함께 요구되는 시대 도래
수직증축 허용도 검토…금융지원 등 제도적 테두리 만들어야

최근 국내 주택시장이 단기적으로는 침체의 늪에 빠져있고 장기적으로는 인구구조 변화 등으로 신축 중심 성장이 한계에 직면할 것으로 전망됨에 따라, 건설산업연구원(이하 건산연)이 노후 공동주택 리모델링 활성화를 위한 종합적인 정책방안을 발표해 주목받고 있다.
건산연 윤영선 연구원은 “2010년 기준으로 국내 아파트는 약 860여 만호에 달하며, 이중 사용기간이 15년 이상 경과한 아파트가 300만호를 초과하는 등 급증하는 노후 아파트 문제가 심각한 사회·경제적 문제를 야기할 것으로 보인다”면서 “향후 주택정책은 신축 중심에서 기존 주택의 유지관리와 성능을 중시하는 방향으로 가닥을 잡아갈 필요가 있다”고 설명했다.
이에 정부는 공동주택 리모델링 활성화를 위한 방안으로 증축 리모델링시 일반분양을 허용하는 내용을 주요골자로 한 주택법을 개정했으나 업계에서는 한계가 있다는 지적을 제기했으며, 장기적인 관점에서 현행의 증축 중심 리모델링 방식이 향후 급증하는 노후 공동주택 문제에 효과적으로 대응하기 어렵다는 우려의 목소리도 커지고 있다.
공동주택 노후화 문제는 2010년 이후 급증하고 있으며 2011년엔 15년 이상 경과 주택이 약 310만호로 집계됐다. 공동주택 밀집지역인 서울지역의 경우만 노후 공동주택이 약 60만호로 전체 아파트의 42%를 차지하고 있다. 매년 30만호 내외가 15년 이상 경과주택에 포함된다고 가정하면, 오는 2016년 노후 공동주택은 약 500만호에 이를 것으로 추정된다.
이같은 공동주택 노후화 문제는 물리적 및 사회적 노후화 양 측면에서 나타나는데, 수도배관이나 주차공간 부족 등이 대표적 물리적 노후화 양상에 속하며, 소득 및 주거수준 향상, 인구구조 변화, 기술 발달, 사회 트렌드 변화 등이 사회적 노후화 문제로 대두되고 있다.
먼저 소득 및 주거수준 향상으로 1인당 주거면적 증가 및 아파트의 질적 수준 변화 등에 따라 상대적으로 기존 공동주택의 사회적 노후화 현상이 심화되고 있으며, 인구구조 변화 측면에서는 저출산으로 인한 인구 감소, 1~2인 가구 증가 및 고령화 현상으로 인한 사회적 노후화가 촉발되고 있다.
특히 첨단기술 및 사회 트렌드 변화와 관련 기존 공동주택은 정보화나 자동화, 에너지 성능 측면 등에서 상대적으로 노후화가 심화되고 있다. 준공 후 15년 정도 경과됐음에도 불구하고 거주자들의 상대적 주거 질 저하 현상이 발생하고 있고 따라서 자산가치 하락 우려도 증가하고 있는 것이다. 이제 건설을 통한 공급 중심 패러다임에서 재고주택 관리로 주택정책을 전환해야 할 시점이 도래했으며, 신축과 재건축 리모델링이 동시 병행적으로 요구되는 상황이다.
이에 건산연이 2008년 기준으로 서울과 수도권 주요지역의 리모델링 추진 가능 단지를 대상으로 조사한 결과, 약 363개 단지, 24만2,000세대가 리모델링 추진 의향을 갖고 있는 것으로 나타났다. 또 2011년 1월 기준으로 리모델링을 완료했거나 추진 중인 아파트는 총 49개 단지(2만4,138세대)로 집계됐다. 이중 안전진단과 건축심의를 추진 중인 단지가 16개 단지로 전체의 32.7%를 차지해 가장 비율이 높은 것으로 나타났다.
그러나 리모델링이 보류되거나 무산된 공동주택 단지를 포함한다면 리모델링 추진 단지는 더욱 크게 늘어난다. 이들 단지까지 집계하면 총 단지수는 약 172개이며 세대수는 10만4,803세대에 이른다. 건산연 윤영선 연구원은 “보류 및 무산된 단지는 잠재적 추진단지로, 향후 리모델링 수요 추이를 판단하는데 중요한 지표가 될 수 있다”며 “리모델링 추진 실태를 살펴보면 실제 추진 실적은 미미하지만 추진 의향을 가진 단지가 상당수 있음을 알 수 있다”고 덧붙여 설명했다.

전국 리모델링 희망단지, 약 172개 10만4,803세대 규모
그러나 이같은 현상은 재건축의 현실적 제약 요인으로 인해 리모델링이 노후 공동주택 성능 개선의 실질적인 대안으로 부각되고 있음을 방증하는 것이다. 실제로 1990년대 이후 대량 공급된 신도시와 택지개발지구 아파트를 일시에 재건축하는 것은 사회적으로 부담이 크고 불가능하며, 또 사업성 제고를 위한 도시적 부담도 증가함은 물론 주택 수급 등 부동산 측면의 파급도 크게 우려된다.
따라서 최대한의 리모델링을 진행함으로써 재건축 수요를 지연하고 분산하는 정책이 요구되는 시점이다. 이에 건산연은 향후 주택정책의 기본적인 관점을 기존 주택관리에 중점을 두는 방향으로 전환함과 동시에 노후 공동주택 문제에 대응하는 수단으로, 재건축과 리모델링을 동시 병행하는 방안을 내놓았다. 윤영선 연구원은 “특히 공동주택 리모델링은 증축 리모델링과 대수선 리모델링을 개념적으로 구분하고 동시 활용하는 방향을 추진해야 한다”고 설명했다.
주택법(제2조 제15호)에 따르면 리모델링 개념은 ‘건축물의 노후화 억제 또는 기능 향상 등을 위해 대수선, 주거전용면적 증축, 세대수 증가 증축 중 하나에 해당하는 행위’로 규정하고 있다. 리모델링은 대수선 행위와 증축 행위로 구분하는데, 대수선은 준공 10년 경과 후, 증축은 15년 경과 후 시행 가능하고 이외 법·제도적 지원에 있어서는 특별한 차이는 존재하지 않는다. 증축 리모델링 활성화가 시급한 현안이지만 향후 주택수요 감소를 감안한다면 대수선 리모델링 활성화를 위한 제도 개선방안도 준비해둬야 한다.
그러나 증축과 대수선 이외에도 ‘일반분양형’이라는 다른 방안도 검토해야 한다. 이는 지난해 말 국회를 통과해 올해 7월 27일자로 시행·적용되고 있는 주택법 개정안에서 찾아볼 수 있다. 공동주택 리모델링 관련내용이 포함된 이번 개정안의 주요골자는 일반분양은 허용하되, 수직증축은 불허한다는 것이다.
당초 수직증축과 일반분양 허용을 주된 내용으로 하는 의원 발의의 주택법 개정안이 국회에 상정됐으나 정부측의 반대로 갈등을 빚으면서 해결될 기미를 보이지 않았고 최종 조율단계에서 이같은 대안을 마련해 개정됐다. 개정안의 핵심내용은 주거전용면적 85㎡ 미만 세대는 전용면적의 40%까지 증축을 허용하며 기존 아파트 단지 세대수의 1/10 범위 내에서 세대수 증가를 허용하는 것이다. 또 수평이나 별도의 동 증축 및 세대분할은 허용하지만 수직증축은 불허한다는 내용을 담고 있다.

주택법 개정, 일반분양 허용하되 수직증축은 불허
이번 주택법 개정안 적용으로 증축과 대수선 리모델링 외에도 ‘일반분양형’이 포함됨에 따라 향후 리모델링 정책에도 약간의 수정이 요망된다. 일반분양형이란, 세대별 증축과 더불어 일정 범위 내에서의 일반분양을 전제로 세대수 증가를 동반하는 방식이다. 법으로 허용한 전체 증축 가능면적 범위 내에서 세대별 증축과 세대수 증가를 선택해 사용하는 ‘면적총량제’ 방식을 활용한 이번 일반분양형 리모델링의 허용은 리모델링의 경우에도 재건축과 같이 일반분양을 통한 사업비 부담 경감을 할 수 있는 획기적인 조치라는 게 건산연의 반응이다.
이번 일반분양 허용 조치로 그동안 리모델링 추진을 보류했던 단지 중 일부는 본격적으로 리모델링을 추진할 것으로 예상되며, 아파트 단지의 평균 용적률이 180%대 전후로 수평이나 별동 증축을 위한 공간 확보 여지가 비교적 높은 분당이나 일산 등은 수혜대상지역에 포함될 가능성이 높은 것으로 나타났다. 그러나 평균 용적률이 200%를 초과하는 평촌이나 산본, 중동 등 나머지 수도권 신도시들과 서울 아파트 단지들은 여유공간 확보가 용이치 않아 이번 조치로 리모델링 활성화를 크게 기대하기는 어려울 것으로 판단된다.
건산연 윤영선 연구원은 “보다 많은 리모델링 추진 의향 단지가 일반분양 혜택을 받기 위해서는 이번 법령 개정에서 유보된 수즉증축 허용을 적극 검토할 필요가 있다”고 주장했다. 수평 또는 별동 증축 여지가 없는 아파트 단지는 수직증축을 통한 리모델링 방법 이외에는 다른 대안이 없기 때문이다. 그러나 현실적으로 이에 대해 정부와 민간업계의 시각차가 첨예하게 대립하고 있어 해법 찾기란 쉽지 않은 상황이다.
수직증축 허용 문제는 앞으로도 지속적으로 쟁점이 될 전망이다. 무엇보다 세대수 증가와 일반분양 수혜를 입는 아파트 단지가 일부 지역에 국한된다면, 형평성 관점에서 그렇지 못한 단지와 지역들이 지속적으로 문제를 제기할 가능성이 높기 때문이다. 따라서 이런 관점에서 수직증축을 허용하는 방안으로 리모델링 허가권자인 기초자치단체장이 구조물의 안전성을 점검하고 심의할 수 있는 제도적 장치를 강구하는 방식도 검토할 필요가 있다.
수직증축 범위는 전체 건물 층수와 안전성을 고려해 총 3개층을 넘지 않는 범위 내에서 허용하고 아파트 층수에 따라 일정비율을 적용해 수직증축을 허용하되, 총 허용가능 수직증축 층수는 3층 이내로 제한하는 것이다. 예를 들면, 증축 범위를 기존 층수의 20%로 설정하면 5층 아파트는 1개층, 10층 아파트는 2개층, 그리고 15층 이상 아파트는 3개층이 되는 것이다.
증축 리모델링 활성화를 위해 수직증축을 허용하는 문제 이외에도 현행 불합리한 제도를 개선해 조세 부담 경감 및 금융 지원하는 등의 방안도 마련돼야 할 것이다. 현재 재건축과 형평에 맞지 않는 리모델링주택조합의 취득세 부담을 면제하고 현행 리모델링 노후 공동주택 성능 개선을 활성화한다는 차원에서 주민들의 취득세를 면제할 필요가 있다. 윤영선 연구원은 “리모델링주택조합이 매도청구권 행사를 통해 취득한 주택은 취득세를 면제하고 증축 리모델링 후 취득세를 면제하도록 검토해야 한다”면서 “또 재건축의 경우와 같이 리모델링 시공을 위해 이주기간 동안 부담하는 재산세도 면제하는 방안을 마련해 나가야 한다”고 설명했다.

대수선 리모델링, 공공성이 강한 방향으로 유도해야
또 리모델링 사업에서 민간금융을 통해 공사비와 이주비를 지원하고 있으나 실제 지원받은 사례는 없는 점을 감안, 증축 리모델링의 경우 민간금융을 통한 원활한 자금 융통을 유도하는 정책이 현실적일 것으로 판단된다. 더불어 ▲표준동의서 및 조합규약 등의 제정과 보급 ▲감리자 선정방법 개선 ▲시공사 산정방법의 자율성 부여 등 공동주택 리모델링 사업의 추진절차 관련 제도 개선도 리모델링 활성화에 기여할 수 있을 것으로 보인다.
앞서 설명했듯이 공동주택 리모델링 활성화 방안으로 증축과 대수선 리모델링을 꼽았다. 이중 대수선 리모델링은 재건축과 증축 리모델링이 여의치 않은 노후 아파트 문제에 대한 대응과 국민 주거환경 개선 차원에서 접근해야 한다. 또 국민 주거의 질 개선과 에너지 절감 및 친환경성 강화 차원에서 공공성이 강한 방향으로 유도해야 하며, 수익성은 없더라도 기존 입지 혜택을 유지하기 위해 비용이 최소화되는 리모델링으로 나타날 공산이 크다.
윤영선 연구원은 “대수선 리모델링의 저비용화가 달성된다면 현행 인테리어 확장 개념으로 접근할 수 있으며 이를 위해 적절한 사업범위와 다양한 사업유형을 제시함과 아울러 저비용 기술개발 등을 통한 업계의 노력도 매우 중요할 것”임을 강조했다.
그러나 대수선 리모델링에 대한 정부 지원은 당위성 논란을 불러올 수 있다. 왜냐하면 개인소유 아파트이므로 장기수선충당금으로 개선하는 것이 당연하다는 관점이 우세하기 때문이다. 하지만 현재 노후 아파트 증가 추세를 감안한다면 선지원이 장기적 관점에서 사회적 비용을 최소화할 수 있고, 리모델링을 통해 단지 내 커뮤니티 시설을 제공하고 지상의 녹지공간을 확보하는 등의 개선은 충분한 공익성을 확보하고 있으므로 구체적인 정부 지원방안을 강구해야 한다.
그렇다면 선진국의 리모델링 정책과 제도는 어떨까. 선진국의 경우 리모델링은 전면 철거보다는 부분적 갱신이나 수복형 재생, 도시블록 복원 등의 방식으로 진행되고 있다. 대체로 건물의 개보수나 성능 향상을 위한 사업이며 증축이나 세대수 증가를 포함하는 경우는 거의 없다. 또 도심지의 사무실, 상업용 건물을 공동주택 등 주거용으로 용도전환하는 리모델링을 추진하는 사례가 많다. 한국과 가장 큰 차이는 공동주택에 대한 개념이 다르다는 것이다. 미국, 일본, 독일, 프랑스의 경우 국내와 같은 고층 아파트 단지가 주요 주거유형이 아니며, 공동주택은 정부에서 공급한 공공임대주택이 대부분을 이루고 있다.
리모델링 제도의 금융지원으로는 미국의 경우 주택금융시장의 특성으로 담보 가치 지속을 위해 개보수에 대한 금융이 활발한 편이다.
뉴욕시의 경우 주택 마스터플랜에서 신축보다 기존 주택의 재생을 주택정책의 기본틀로 삼고 다양한 론 프로그램을 갖추고 있다. 주로 소규모 건물이나 빈집이 있는 복합건물, 주거환경이 불충분한 건물을 대상으로 하며 우대내용은 일반적으로 10~30년간 1~3%의 저금리가 되도록 이자 일부를 보조하고 약 1만~4만 달러의 자금을 제공하고 있다. 금융 프로그램을 받고 있으면 임대료안정시스템의 통제를 받는다.
일본은 민간 공동주택 리모델링을 위해 ▲주택금융지원기구를 통한 자금지원제도 ▲지방자치단체의 자금지원제도 ▲지방공공단체에 의한 보조금 교부 등의 공적 자금지원제도가 시행되고 있다. 민간주택에 대한 공적 자금 지원은 모두 공용부분을 대상으로 이루어지고 있으며, 융자금액은 대상 공사비의 8할 이내에서 호당 150만 엔에 호수를 곱한 금액이 최대 융자액이 된다. 금리는 최장 10년 고정금리로 공사 유형에 따라 연 2%대 초반 수준이다.
이에 국내도 리모델링에 대해 국민주택기금 운용계획상의 실질적인 자금계획이나 구체적인 지원방안 기준을 수립해야 한다. 국민주택기금을 통한 지원과 별개로 대수선 리모델링을 위한 자금 조달 원칙은 주민 스스로 금융 조달을 전제로 공공이 지원하는 방식이 더 바람직히다. 현행 공동주택의 장기수선충당금제도와 연계하는 방안을 검토한다면 일본의 주택금융지원기구의 공용부분 리폼 융자제도를 참고할 수 있다. 물론 지원대상은 전용부분을 제외한 전체 공용부분이며 일정수준의 장기수선충당금 적립조건을 충족해야 할 것이다.
공공의 자금지원뿐만 아니라 에너지 절감과 친환경 리모델링 활성화를 위한 정부의 지원도 필요한 때다. 미국의 경우 친환경 인증제도와 연계하면 보조금을 지급하는 사례가 있는데, 국내 또한 현재 지식경제부에서 운영하고 있는 ESCO(에너지절약전문기업) 제도를 활용한 지원책을 검토해야 한다. 특히 지경부는 이 제도로 영세 노후 아파트의 노후 난방시설 교체 및 지하 주차장 조명의 LED 교체, 대기전력 차단장치 보급 등을 지원하고 있으며, 지난해부터 서울시 공공 임대아파트를 대상으로 아파트 ESCO,시범사업을 추진하고 있다.
이밖에도 내진 보강 지원 및 지자체 차원의 공동체 프로그램을 통한 지원, 공동주택 관리 및 리모델링 지원을 위한 공적 시스템 구축 등이 공동주택 리모델링 활성화 방안으로 떠오르고 있다. 특히 현행 내진설계 기준에 미달하는 공동주택 증축형 리모델링시 내진 보강을 별도의 지원 없이 의무화하고 있어 직접적인 정부의 보조금 지원이 필요할 것으로 보인다. 윤영선 연구원은 “대수선 리모델링은 비용 및 설계 측면에서 내진 보강이 사실상 용이하지 않으므로 정부의 지원이 절실하다”면서 “더불어 재산세 감면 등의 지방세 경감 및 재해 보험률 차등 적용과 같은 지원제도도 마련돼야 한다”고 강조했다.
노후 공동주택 대수선 리모델링은 국가적 과제임과 동시에 지자체 차원에서도 해결해야 할 문제다. 이에 금융지원은 공적자금 융자의 이자를 일부 보전하는 방식으로 접근해야 하며, 보조금 지원은 주로 구조물의 안전진단 관련사항을 중심으로 보조하는 방안이 바람직할 것으로 판단된다. 또 주택의 유지관리와 리모델링을 체계적으로 유도하고 지원하기 위한 공적인 시스템을 구축해 향후 노후 공동주택 리모델링 활성화에 일조해야 할 것이다.