제주시 주차문제 해소를 위한 정책방향 및 추진전략

■김황배 교수 남서울대학교 지리정보공학과
■권영인 박사 교통개발연구원 책임연구원

Ⅰ. 제주시 주차난의 현주소
제주시 자동차등록대수는 2001년 10월말 기준으로 약 9만2천대에 주차시설공급은 약 7만6백대로 주차장 확보율은 76.7%에 그치고 있는 상황이다. 1980년대에는 1만여대에도 못미치던 자동차등록대수가 1990년대를 기점으로 매년마다 꾸준이 5천여대씩 증가해 지금에 이르고 있다. 전체주차면의 74.4%가 건물부설주차장이며 부설주차장 중 주택부설이 25.4%이고 업무 및 상업시설, 관광지 등의 부설주차장은 49%이다. 주야간 주차시설을 살펴보면 주간은 74.6%, 야간은 25.4%로 주간주차시설은 주거용 주차시설의 비율만 적용한 값이다.
주차장 형태별 현황(2001년 9월 30일 기준)을 살펴보면 주거용 주차시설은 1만7천9백20면, 비주거용 주차시설은 3만4천5백3면, 노외와 노상주차장은 1만8천1백7면으로 총 주차면수는 7만5백80대이다.
현재 차량 1대는 1일평균으로 계산했을 때 약 3시간 내외를 주행하고 21시간 정도는 주차 혹은 박차상태로 있는 것으로 나타났다. 제주시내 자동차등록대수를 도로상에 일렬로 배열할 경우 소요되는 도로연장은 1천3백80㎞에 달하고 이는 제주시 전체 도로연장 8백97㎞의 1.5배에 해당된다. 모든 차량을 수용하기 위해서는 제주시 주차장 소요면적 약 4.6㎢이 필요하며 이 때 소요면적은 1면당 50㎡×자동차대수로 산정한다.
위에서 살펴본 바와같이 제주시의 주차난은 긴급사태 발생시 소방차량 및 구난장비, 응급차량의 진입이 불가능하고 이웃간의 불필요한 마찰과 차량훼손사고가 빈번히 발생하는 결과를 가져왔다. 그러나 이는 제주시에만 국한되는 문제는 아니다. 예를 들어 서울시의 경우도 주차문제로 인해 시민 47.5% 이상이 이웃과 마찰경험이 있다고 조사된 것으로 나타났다.
또한 노상주차를 하다가 피해를 경험한 시민도 68.5%라고 나타났다. 자동차 2.6대 중 1대꼴로 불법주차로 인해 단속된 경험이 있으며 2000년말 기준으로 제주시에서 불법주차 단속건수는 3만5건에 이른다.
그렇다면 제주시 주차장 건설에는 어느정도의 예산이 드는가. 제주시는 2001년에 공동주차장 7개소, 6백98면을 건설하는데 약 1백35억을 투자했으며 노외주차장 1면당 평균 건설비는 최고 4천만원에서 최소 2천7백만원이 소요됐으며, 전체 건설비용에서 부지매입비가 평균 90%이고 탑동주차장의 경우는 부지매입비가 98%를 점유하고 있다([표 2] 참조).

Ⅱ. 국내·외 주요도시의 주차대책 추진실태

1. 서울시 주차대책
먼저 서울시의 주차대책에 대해 살펴보면 블록별 수요관리 방안도입으로 계획적인 시설공급과 정책을 추진하면서 수익자 부담원칙 및 편리한 주차환경 조성을 위해 힘쓰고 있다.
주간주차시설과 야간주차시설을 점차적으로 증진시키기로 하고 공공주차장과 민간부문 주차장 건설을 촉진하고 내집 주차장 갖기운동 확대, 전 노상주차장 유료화, 첨단 주차안내 정보시스템 도입, 주차요금체계의 합리화, 불법 주정차 단속강화 및 기능보강 등의 당면시책을 내놓고 있다.
중기시책으로는 노상주차장 제한 및 축소, 시설초과 지역에 대한 감축명령제 도입, 환승주차장 복합개발 추진, 차고지 증명제 도입, 전 주차장 공동이용 추진, 주차장 분양제도 도입 등의 추진정책을 가지고 있다.
서울시의 추진정책 중 몇 가지의 예를 들어보고 이에 대한 장단점을 살펴보면 주택내 내집주차장 갖기운동의 경우 1996년부터 강북구, 용산구 등에서는 대문 및 담장을 개선하여 주차장 확보가 가능한 주택을 일제히 조사한 후 자기주차공간 확보를 독려하며 신축건물 인·허가시 담장설치를 억제하는 동시에 경계석 표시를 적극 유도하고 각종 보도매체를 통한 홍보전개로 자율적 주차공간 확보의 분위기를 조성하도록 추진방향을 설정했다.
이와같은 경우 이면도로상에 무분별하게 나와있는 차량을 집안으로 유도하고 적은 비용으로 안정적인 자기 주차공간을 확보하는 등의 장점도 있지만 주민들의 두터운 담장문화에 대한 인식으로 인한 주민호응을 유도하는 문제나 정원, 녹지공간이 줄어들고 다세대주택에 대한 지원대상의 결정문제, 보조금에 대한 미약한 법적 한계가 있다.
이면도로 거주자우선주차제는 1996년 7월 강남구 학동 블록에서 처음으로 시행된 이후 1996년 42개소 3천면, 1997년 1백5개소 9천면, 1998년 4백90개소 2만3천면으로 급속도로 전체 구청으로 확대 시행되어 현재는 서울시 전체의 주택가에 설치되어 있다.
현재는 각 구청마다 실정에 맞게 다양한 방식으로 적용되고 있으며 영등포의 경우 투매치(two-match) 제도를 도입하여 거주자와 인근통근자간에 주차공간을 주, 야간으로 나누어 사용하고 요금을 분담하고 있다.
이는 대부분 시민들의 호의적인 반응과 높은 호응도로 보행환경과 교육환경 등이 종합적으로 개선되었으나, 주차면의 공급이 절대적으로 부족하고 요금의 형평성 문제, 6m이하 이면도로 처리문제, 거주자우선주차제 위반시 차량견인의 어려움 등의 문제가 있다.

2. 일본의 주차정책
일본의 경우 우리나라보다 자동차가 먼저 보급되어 주차문제도 훨씬 전부터 대두되고 있는 실정이다. 일본의 자동차 보유대수는 1960년대 이후 지속적인 증가로 1995년 현재 6천7백5만대로 국민 2인당 약 1대의 차량보유를 보이고 있다([표 3] 참조).
일본에 공급된 주차장의 형태별 공급규모를 보면 1995년 현재 공급되어 있는 2백3십8만8천5백5면 중 54%에 해당하는 1백2십9만7천9백58면이 건축물의 부설주차장이고 41.7%가 민영노외주차장이다. 공공부문에서는 공급을 주도하고 있는 도시계획주차장은 3.9%, 노상주차장은 0.1%에 불과하며 도시계획주차장 중 97%인 9만5백94면과 부설주차장 중 17.6%인 22만8천2백15면은 민영주차장으로 운영되고 있으며 이들을 고려하면 민영주차장은 총 1백31만4천5백44면이 된다.
일본의 주요 대도시에서 발생하는 순간불법주차대수를 자동차 보유대수대비로 보아 오사카의 경우 9.3%까지 발생하는 양상을 보이고 있으며 동경의 경우도 약 13만대의 순간불법주차가 발생하여 주차장 부족이 심각하다. [표 7]과 같이 견인차량을 포함한 불법주차차량의 단속추이를 보면 1980년에 비해 1985년에 급속한 증가를 보여 그 이후는 서서히 감소추세를 보이고 있지만 전국 8백60만 여건에 달하고 있다.
일본의 ‘자동차 보관장소의 확보에 관한 법률(이하 차고법)’은 1962년에 제정되어 시행되고 있었으나 1990년에 기존에 제외되었던 경승용차에 대한 차고지 등록의무, 보관장소표의 부착의무를 골자로 하는 차고법과 도로교통법의 개정이 이루어졌다. 차고법 및 도로교통법의 개정과 함께 주차장 건설을 위한 각종 보조금, 세금감면조치, 융자제도 등도 확충되었으며 아울러 불법주차의 단속강화, 행정기관과 민간기업의 계몽, 자치단체의 주차장 조례 개정 등의 종합적인 주차정책이 시행된 것이다.

Ⅲ. 제주시 주차문제 해결을 위한 12가지 추진과제

1. 거주자우선주차제 도입을 통한 주거지역 및 도심지 주차의 전면 유료화
도심지와 주택가 모든 이면도로에 주차구획선을 설치, 정비하고 관리번호를 지정한 후 인근주민에게 일정액의 주차요금을 징수하고 특정 주차구획의 우선주차권을 부여하는 거주자우선주차제를 전면 실시하고 도심지 또한 유료화를 추진한다. 1998년 10월부터 용산구에서 시범추진한 결과([표 8] 참조) 2000년 8월에는 주차시설이 3만면 정도 증가했으며 이는 폐쇄된 상당부분의 차고 등이 유료화 시행으로 주차장이 원상회복된 결과로 나타났다([표 8] 참조).

2. 개인분양 공동주차장 건설
자동차 소유자들이 자가 주차장을 확보할 수 있게 하기 위해 시가 먼저 공동주차장을 건설한 후 인근주민들에게 주차구획을 실명으로 분양하고 주차장 건설비의 30%는 공공이 부담하여 분양을 받을 주민은 주차장 건설비를 월 주차요금형태로 분할 납부토록 하고 투자비의 일정금액(전체건설비의 70%)이 회수된 후에는 해당 주차구획을 소유하도록 하는 제도이다.
이 제도는 주차장을 확보하고자 하는 시민은 시 혹은 주차장건설 주체가 지정한 시중은행에 주차장분양 부금계좌를 개설하고 월주차부금은 인근민영주차장 요금수준으로 책정한다. 분양된 주차구획은 양도양수가 가능하도록 하고 양도양수를 하지 않고 거주지를 이전할 경우 이주지의 공영주차구획을 우선적으로 배정한다.

3. 주택 부설주차장 의무설치기준 개선
현재 주거지역의 단독주택, 다세대주택, 다가구주택 등의 부설설치기준은 실제 주차수요에 비해 설치의무기준이 매우 낮은 수준이다. 2001년 10월말 제주시 자동차등록대수는 약 9만2천대, 인구 28만 명으로 인구 0.3명당 1대의 자동차를 보유하고 있다.
이에 반해 단독주택인 경우 건축면적이 1백20㎡(36평), 다세대나 다가구주택의 경우도 87㎡(26평) 이하는 부설주차장의 설치의무가 없다. 다만 87∼1백34㎡당 1대, 시설면적 1백80㎡를 초과하는 경우 180㎡당 1대를 추가 설치하면 된다. 아파트의 경우에는 85㎡당 1대의 부설주차장을 설치하도록 되어있다.
따라서 위와같은 현황의 문제점들을 개선하기 위해서는 단독, 다가구, 다세대주택의 부설주차장 설치의 최소설치기준을 아파트와 동일한 수준으로 강화하고 설치기준도 면적에서 가구단위로 조정해야 한다. 또한 25평 이상의 모든 단독, 다가구, 다세대주택은 세대당 1대 이상의 주차공간을 확보토록 하고 실태조사에 근거한 실제 주차수요에 따른 설치기준을 조정해야 할 것이다.

4. 부설주차장 설치비용납부제도 개선
대중교통시설로부터 접근성이 양호한 지역내 입지하는 건축물의 경우 현행 부설주차장의 설치기준을 완화하는 대신 완화량에 대해서는 공영주차장 건설 비용부담금으로 납부하도록 부설주차장 설치비용납부제도를 개선한다.
현행에서는 주차장법 19조5항규정에 의해 대상시설물의 위치, 용도, 규모가 다음조건에 해당할 경우 부설주차장을 설치하지 않고 부설주차장설치비용을 납부하도록 되어있다.
① 위치 ; 차량통행의 금지 또는 주변의 토지이용 상황으로 인해 부설주차장의 설치가 곤란하다고 판단되는 경우, 출입구가 도심지의 간설가로에 위치하여 자동차교통의 혼잡을 가중시킬 우려가 있다고 판단되는 경우
② 용도 및 규모 ; 연면적 1000㎡이상의 판매시설 및 영업시설이 아닐 것, 연면적 1,500㎡이상의 문화 및 집회시설, 위락, 업무, 숙박시설이 아닐 것
③ 부설주차장의 규모 ; 주차대수 300대 이하의 규모일 것
또한 상업지역 중 대중교통의 접근이 편리한 지역을 주차상한제 지역으로 지정하여 부설주차장 설치의무기준을 1/2-1/2까지 완화 적용토록 규정하고 있다.
따라서 이를 개선하기 위해서는 주차장 설치로 대상지역내 교통수요의 유발로 교통혼잡이 가중될 우려가 있다고 판단되는 지역에 건축물을 건축시 부설주차장은 최소(현행 설치의무대수의 50%)로 설치하고 나머지 법정 의무설치대수만큼은 공공주차장 설치비용으로 납부케 한다. 또한 주차상한제를 적용하여 지역내 부설주차장 설치의무를 완화한 부분에 대해서도 일정규모에 대해서는 공공주차장 설치비용을 부담하게 한다.

5. 민간주차장 건설비 융자 활성화
이는 주차장 특별회계의 가용재원을 민간 주차장 건설비 융자재원으로 대폭 전환하여 시 금고를 통한 민간 주차장 지원을 강화하는 것으로 제주시는 주차장 특별회계 세출내역 중 주차장 건설지원 융자금액을 책정하지 않고 있다. 서울시의 경우 민영주차장 설치자금 융자규칙에 의해 주차장 건설비의 50% 이내 최고 20억원 이내에서 시금고에서 일정 대출업무절차에 따라 융자를 받을 수 있고 융자금은 3년거치 5년 균등분할 상환으로 하며 대출이자는 연 7%로 되어있다.
민영주차장의 융자제도를 활성화하기 위해 현재 주차장특별회계내 주차장건설 융자금에 대한 세입의 일정비율을 공영주차장 건설을 지원금으로 하고 단기적으로 전체 세출의 10%, 중장기적으로는 30% 수준으로 확대하는 등의 개선안을 생각해 볼 수 있다.

6. 환권, 환지로 공영주차장 건설 촉진
주택가 공영주차장 부지확보를 위해 시 혹은 구가 소유하고 있는 부지와 주거지 내 적정 공영주차장 부지를 상호교환하거나, 시영부지에 대해 주차장 특별회계예산을 이용하여 아파트나 상가로 조성하여 공영주차장의 부지와 환권을 통해 공영주차장을 조성하자는 제도로 현재는 주차장 공급이 제대로 이루어지지 않고 있다.
따라서 방안을 강구하자면 주택지내 공동주차장 건설부지와 유휴지내 공동주차주택 분양권과 교환할 경우 기존주택이용자는 필요한 공동주택을 용이하게 취득할 수 있으며 시청은 유휴지 대신 필요한 공동주차장 건설부지를 상대적으로 낮은 가격에 확보함으로써 양자 모두 이익이 된다.
이와같은 환권방식으로 주차장을 건설할 경우 평당 7백만원의 비용절감의 효과가 있다.

7. 주택내 여유공간, 차고이용 적극지원
단독주택내 여유공간을 차고로 개조하는데 적극적인 지원을 함으로써 차고확보는 물론 주택가 이면도로를 주차공간에서 놀이 및 보행공간으로 되돌려 줄 수 있다. 제주시는 자기차고 건설시 최소 50만원에서 최고 100만원까지 지원하고 있다.
이는 주차장 건설비의 70∼80% 수준이다. 서울시의 경우 담장철거, 대문철거, 이웃간 경계담장 철거 후 차고설치 또는 주택내 기계식 2단 주차기 설치시 1대당 차고설치지원비로 100∼160만원까지 지원한다.
이로 인해 주택내 여유공간을 자가차고로 개조할 경우 설치비용의 전액을 보조하고 자가차고 확보시 공영주차장 건설에 비해 1면당 최대 3천5백만원∼1천6백만원을 절감할 수 있다.

8. 부설주차장 야간개방
야간에 활용도가 낮은 주택가 인근에 위치한 주차시설과 도심지 및 관광지 주변 공영주차장에 대하여는 보안시설 설치지원과 교통유발부담금 완화 등의 제도개선으로 건물주가 스스로 개방해 나가도록 유도한다.
현재 야간개방시 건물내 도난 및 시설물 파손 등의 우려로 개별시설물 소유주는 야간 주차장 개방을 기피하고 있어 이를 해결하기 위해 개별 부설주차장 개방시 개별건축물의 보완시설 설치비를 무상으로 지급하고 주차시설 수입금을 전액 되돌려 주는 등의 방안책이 필요하다.

9. 주차장 투자재원 확충
주차장의 전면 유료화 시행으로 발생되는 재원은 특별회계세입으로 하여 주차장 관리와 공영 주차장 건설 재원으로 재투자한다. 제주시 노상주차장 및 주거지역 이면도로 주차구획정비 후 유료화 시행시 기대되는 주차요금수입은 1면당 1달에 2만원으로 책정할 경우 기대되는 주차요금수입은 9억원으로 연간 3천2백85억원의 수익이 기대된다. 이 중 주차장 관리비로 30%를 공제할 경우 2천3백억원 정도는 주차장 특별회계에 재편입되어 공영주차장 건설비로도 재투자가 가능할 것으로 판단된다.

10. 주차안내 시스템 도입
이는 주차장을 찾고 있는 운전자에게 주차가능 주차장의 위치를 적절히 알려줌으로써 효율적인 주차장 이용을 촉진하고 도로교통의 원활화와 자동차의 편의성을 향상시키는 시스템으로 주차를 위한 배회교통량을 최소화함으로써 도심 및 주요관광지역에 교통혼잡을 해소할 수 있다.
이를 위해 ITS 사업기반을 활용하여 공영 주차장 및 관광지 주차장에 대해 먼저 주차자료수집 체계를 구축하여 주차정보를 제공해야 할 것이다. 또한 점차 개별 주차장에 대한 주차정보 제공 공유시스템을 구축하여 개별주차정보를 포함하여 주차정보를 제공하고 주차정보안내 전광판도 보조간선도로, 이면도로, 개별 주차장으로 확대하여 설치해야 할 것이다.

11. 모든 주차관련 자료의 GIS DB화
서울시는 1999∼2000년부터 시의 모든 주차장의 공급실태, 수요조사, 이면도로 실태조사를 하여 데이터베이스화, GIS 기반전산 시스템으로 구축한 바 있다. 부산시도 2001년 8월 2개구를 시범구로 하여 주차실태 전수조사 및 DB구축과 이를 전산시스템화하는 사업을 시행 중에 있다. 아울러 대구, 광주, 대전, 인천 등도 2002년 사업으로 주차실태조사 및 데이터베이스 구축과 전산화 사업을 계획 중에 있다.
제주시도 주차문제에 대처하기 위해서는 가장 먼저 지역별로 주차장이 어느 정도 있고 수요가 어떤 장소에서 어느만큼 발생하고 집중하는가를 전수 조사하여 이를 위치정보와 함께 데이터베이스화하고 전산시스템으로 관리할 수 있는 GIS DB 시스템 구축이 절실하다.
주차자료의 DB화 및 전산화는 주차현황을 단순히 조사해서 데이터베이스화 및 전산화하는 것보다 지역별 주차문제를 진단하여 다양한 도로운영계획과 주차장 공급계획 및 설계를 병행하여 추진하는 것이 효율적이며 중복투자를 최소화할 수 있다.

12. 주차관리의 과학화
주차관리로 인한 많은 인력손실과 주차장 위탁관리에 따른 요금 수입금 누수를 방지하기 위해 현대화된 주차관리기기를 이용하여 주차장을 관리함으로써 주차관리인력 절감 및 주차장 수입금 누수를 방지한다. 현재 서울, 부산(추진 중) 등 대도시는 시 관리하의 노상, 노외 주차장을 현대화 사업과 함께 민간위탁관리함으로써 시설관리공단 주차관리 인력감축은 물론 주차수입금 증대를 가져왔다.
이를 더욱 더 적극적으로 추진하기 위해서는 제주시가 관리하는 노상 및 노외 주차장을 무인주차관리 시스템으로의 전환과 관리방식을 민간위탁으로 하여 주차관리의 효율화를 최대화해야 한다. 또한 추진에 있어 관광지, 도심지 노상 주차장을 1차적인 대상으로 하고 주거지역은 거주자 우선주차제와 병행하여 점진적으로 추진해야 할 것이다.