기고 ; 교통개발연구원 / 권영인 연구원
게재월 : 2002년 11월호

Ⅰ. 현황 및 문제점

1. 광역 도시여건의 변화

서울과 인천, 경기도를 포함한 수도권 인구는 1970년에 9백54만명이었으나, 지속적인 성장을 거듭하여 2000년에는 2천2백22만명을 가진 세계적인 초거대 도시로 변하였으며, 향후 2020년까지도 계속적인 성장을 예고하고 있다. 인구는 1970년에서 2020년까지 연평균 2.8% 증가했으며 자동차는 동 시기에 연평균 11.4% 증가추세에 있다.
수도권의 인구증가로 서울시 주변지역에 대규모의 새로운 신도시들이 건설되고 있으나, 자족기능이 미약하여 서울시로의 통근·통학비율이 20% 이상인 도시가 12개에 달하는 등 서울시와의 광역교통량과 통행거리가 증가하는 요인으로 작용하여 수도권 시민의 불편이 심화되고 있다. 이러한 변화는 하나의 도심을 가진 단일 핵도시에서 여러 개의 부도심의 다핵도시의 대도시권역으로 변하게 했으며, 서울시 주변도시의 인구밀도 증가요인으로 작용하여 광역교통문제의 발생요인으로 작용하고 있다.
현재 건설되어 운영되고 있는 대용량으로 수송이 가능한 도시철도의 경우에 도시철도와 자가용의 통행시간을 비교해보면, 도시철도가 도심까지 평균 72.1분, 자가용 승용차가 59.7분으로서 도시철도의 통행시간이 약 23% 더 소요되어 경쟁력이 낮은 상태다.
이로 인해 자가용 이용률이 50% 정도로 높고, 이는 도로교통의 혼잡을 초래하는 악순환으로 연결되고 있다.
수도권의 공간구조는 지난 30년간 서울 시내중심의 높은 인구밀도가 가용토지의 제약 등으로 인해 서울 주변 도시로의 개발 확산을 초래했으며, 향후 20년간 이러한 추세는 지속될 것으로 전망되어 도시교통문제의 광역화를 유발하는 결과를 나타낼 것이다.
한편 수도권의 인구 증가와 부족한 주택을 해소하기 위한 대규모 택지개발계획만도 수용인구 70만명을 넘어서는 등 향후에도 지속적인 개발이 추진되고 있으며, 이러한 변화를 감안하면 광역적인 측면에서의 교통계획수립의 필요성은 더욱 증가될 전망이다.

2. 교통망과 교통수요

현재 수도권의 인구 및 자동차 대수의 급격한 증가로 교통수요를 수용하기 위한 교통시설로 도시철도와 도시고속도로 건설이 논의되고 있으나 충분한 시설공급은 이루어지지 않고 있다. 도시철도망의 경우 1974년 서울시의 지하철 1호선이 개통된 이래 1980년대와 1990년대에 제 1기 및 제 2기 지하철이 건설되어 서울의 시내구간은 세계적인 도시철도망을 가지게 되었으나 주변도시를 포함한 수도권으로 보면 지하철의 공급규모가 충분하지 못한 실정이다.
도로의 경우도 매년 거대한 규모의 투자재원이 수도권의 도로 건설에 투자되고 있으나 토지가격의 상승 등으로 인해 도로연장의 증가율이 4.0%에 그치고 있어 자동차의 증가에 크게 못 미치고 있다. 이에 따라 서울시로의 시계 유출입 지점의 혼잡이 가중되고, 승용차의 분담률이 약 50%에 달하는 등 수송체계의 비효율적인 구조를 형성하고 있다.
서울과 수도권의 도시들과 연결되는 주요 교통축의 도로교통혼잡도는 대부분 용량을 초과하고 있어 도로용량의 증가, 또는 도시철도 수송용량 및 서비스 수준의 증가로 자동차 교통량의 수용을 필요로 하고 있다.
수도권의 교통수요를 수용할 수 있는 도로와 철도는 외국의 대도시와 비교하여 상대적으로 부족한 상태이며 인구당 도시철도의 경우 수도권은 0.2km/인으로서 도쿄, 런던, 파리, 뉴욕의 도시권역의 1.0km/인, 1.8km/인, 1.5km/인, 0.8km/인과 비교할 때 10∼20%의 수준에 불과하다고 볼 수 있다.
또한 급행열차 등에 의한 도시철도의 표정속도로 보아도 수도권은 39.5km/시로서 도쿄, 런던, 파리의 53∼64km/시에 비하여 늦어서 수송용량과 수송수요의 저하요인으로 작용하고 있다.

3. 도시권의 경쟁력 약화
수도권의 구조변화에 부응하지 못하는 승용차 위주의 통행을 중심으로 이루어지는 교통체계는 도로혼잡과 통행시간을 증가시켜 연간 교통혼잡비용이 93조원에 달하며 시민의 일상생활에 불편을 가져옴은 물론 물류비용의 증가요인으로 작용하여 개인 및 기업의 경쟁력을 약화시키는 요인으로 작용하고 있다.
한국을 방문한 외국인 설문조사에 의하면 한국 체재기간 중의 가장 큰 불편한 사항으로 교통혼잡(약 30%)을 1위로 꼽았으며, 다음으로 언어불편, 표지판 이용상의 불편 등을 들고 있으다. 또한 도시간의 경쟁력을 나타내는 지표도 선진국에 비하여 저조한 상태로 나타났다.

Ⅱ. 광역교통체계 구축방향과 과제

1. 광역교통체계의 구축방향

가. 기본목표
먼저 수도권 전체적인 편익의 극대화를 들 수 있을 것이다. 수도권의 광역교통체계는 현재의 도로혼잡과 시간 손실을 개선하여 수도권의 주민과 기업에 발생시키는 편익을 극대화해야 한다. 또한 수도권의 도시철도는 노선밀도와 운행속도가 낮고 환승의 불편으로 인한 경쟁력 약화 등으로 광역통행에서의 수송분담률이 낮은 상태이며, 도시철도 등 대중교통의 편의성 제고를 위하여 운행속도 증가와 환승 편의성을 높이고 개인교통수단과의 경쟁력을 향상시켜야 한다.
마지막으로는 대중교통수단의 수송분담률 향상을 들 수 있다. 이는 대중교통수단의 편의성 제고로 수송분담률의 향상이 가능하며, 이를 통해 자가용 승용차의 감소, 도로교통의 혼잡 완화가 가능해진다. 이와 더불어 개인 교통수단에 대해서는 이용의 불편을 가중시키는 교통수요관리방안이 필요할 것이다.

나. 추진방향
기본목표의 달성을 위한 추진방향은 다음의 3가지 항목으로 구분할 수 있다. 첫째로는 도시철도의 건설 및 운영 개선이며, 다음으로 철도교통과 도로교통의 연계성 강화, 대중교통 중심의 광역교통체계 구축을 들 수 있다.

2. 광역교통체계 구축과제

가. 광역도시철도의 역할 향상
서울시내의 도시철도는 상당 규모 확보되어 있으나, 광역도시철도는 시설의 공급 수준이 낮고 저속으로 운행되며, 환승 등의 불편으로 자가용 및 버스이용에 비하여 경쟁력이 낮은 상태다.
따라서 도시철도의 기능을 활성화시키기 위해서는 수도권의 통행수요를 수용할 수 있는 신규 도시철도 노선의 건설이 시급하며, 이와 함께 도시철도의 이용 편의성을 향상시키기 위하여 급행 도시철도의 도입과 노선간 상호직결운행 등의 시행으로 수송분담률을 40% 정도로 높이는 것이 필요하다.

나. 도시철도와 도로교통의 연계성 확보
광역 간선교통수단으로서의 도시철도가 효율성을 증대시키기 위해서는 지역 내를 연결하는 도로교통망과의 체계적인 연계체계 구축이 필요하며 대중교통 환승센터의 확보가 필요하다. 대중교통 환승센터는 도시철도와 경전철, 간선 및 지선버스, 자가용 등과의 환승이 원활하게 수행되어져야 하며, 일반도시철도역의 경우에도 환승이 편리하도록 역 광장의 확보 및 동선체계의 구축이 필요하다.

다. 대중교통중심의 광역교통체계 구축
수도권의 광역교통체계는 중장기적으로 도시철도 노선망의 추가 확충으로 대중교통 수단분담률을 향상시켜야 하지만 투자재원 확보와 도시철도의 건설에 소요되는 시간을 감안하여 버스를 중심으로 한 중단기적인 대중교통 중심의 광역교통체계 구축대안도 필요하다.
대중교통체계의 구축을 위한 단기적인 대안으로 버스의 경쟁력을 향상시킬 수 있도록 버스전용차선을 광역의 간선도로축에도 적용함으로써 버스의 통행시간을 10∼20% 정도 감소시키고 수송분담률도 10∼20% 향상시킬 수 있다.

Ⅲ. 과제별 추진방안

1. 도시철도의 건설 및 운영개선

가. 광역도시철도 시설공급 규모 확대
수도권 광역도시철도의 규모는 효율적인 교통수요를 처리하기에는 절대적으로 부족하며, 선진국의 대도시권역과 비교할 때 절반에도 못 미치는 수준이므로 신규 도시철도 건설이 절대적으로 필요하다.
도시철도 건설은 현재의 도시철도 노선이 확보되지 않아 광역교통의 서비스 수준이 열악한 노선과 대규모 개발 등으로 인하여 광역교통시설의 수급 불균형이 심각한 교통축에 우선적으로 공급할 필요가 있다. 수도권의 도시철도는 선진국 대도시권에 비하여 도시철도의 공급 규모가 낮을 뿐만 아니라, 평균 운행시간을 나타내는 표정속도 역시 절반 수준에 불과하여 집중적인 투자의 시행이 시급한 실정임은 분명하다.
수도권의 도시철도는 현재 10개 교통축 중 7개 교통축, 16개 노선으로 운행되고 있으며, 도시철도가 공급되지 않은 구리축·하남축·김포축에 대하여 우선적인 도시철도 사업의 추진이 필요하다.
아울러, 도시철도가 건설되어 있으나 수송수요가 높고 도심까지의 통행에 소요되는 시간이 1시간 이상 소요되는 일산축과 성남축에 대해서도 경의선 복선전철화 및 신분당선 건설 등 새로운 도시철도사업을 조기에 완공하도록 적극적인 추진이 필요하다 하겠다. 이러한 배경 하에 건설교통부에서는 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법에 의거한 수도권 광역교통망 계획’을 수립하고 오는 2020년까지 약 7백km를 건설하는 계획을 수립한 상태이며 앞으로 적극적인 추진이 요구된다.

나. 중점적으로 추진할 도시철도 사업
◆인천국제공항 접근철도 = 인천국제공항 접근철도노선은 민자로 추진되고 있으며, 1단계 사업이 2005년까지 김포공항, 2단계 사업이 2008년까지 서울역에 연결되도록 계획되어 있으나 동북아 선진공항들과의 경쟁력 확보를 위하여 시급히 추진되어야 될 필요가 있고 추진이 원활하지 않을경우 제 2공항 철도 노선 중 경인선 복선전철과 연결하는 노선의 조기 추진도 가능하다.
제 2공항 철도의 경인선 연결은 약 20km 구간으로 7천억원의 예산이 소요될 것으로 보이며, 인천 국제공항 철도의 건설비인 약 4조원의 20% 정도로 시공이 가능할 것으로 보이며 경인선 복선전철의 여유용량 등을 감안한 급행운행 여부 등에 대한 세부 검토 후에 추진이 가능하다. 런던, 파리, 도쿄 등의 경우 국제공항으로의 접근 철도노선은 도심과의 직통 및 완행 2개 노선씩이 운영되며 파리의 경우 고속철도인 TGV와 직결되어 프랑스 국내 및 런던 등 유럽의 주요 도시와 직결되어 공항의 경쟁력이 제고된다.
◆경량전철 = 경량전철 노선은 1990년대 중반 이후 수도권의 약 30여개 노선의 사업에 대하여 지자체 또는 민간자본으로 도입이 추진되고 있으나 현재까지 착공노선은 없다. 의정부(지방의 경우는 김해) 노선만이 민자우선협상대상자가 결정되어 있고, 하남시는 아직까지 협상 중이며, 평가단계에 있는 용인노선은 사업의 추진이 전반적으로 부진한 상태다. 경량전철은 일반적인 도시철도에 비하여 건설비가 저렴하고 수송수요가 도시철도와 버스의 중간 규모에 해당하는 노선에 적합하며, 신기술을 이용한 다양한 대중교통수단의 한 형태로서 이용자의 편의성 향상을 위하여 조속한 도입이 요구되고 있다.
일본 도쿄의 경우 도쿄올림픽이 개최된 1964년에 최초의 경량전철인 하네다 모노레일 노선이 도쿄의 하네다공항과 도심을 연결하는 노선으로 도입된다. 현재까지 도쿄권에 약 20개 노선의 경량전철이 운영되고 있으며, 파리와 런던의 도시권역에 운행 중인 각각 2개씩의 경량전철도 도시철도망의 구축에 기여하고 있다.
◆경부고속철도 연계 도시철도 = 향후 우리나라의 기간수송망으로 역할을 수행할 경부고속철도의 1단계 구간인 서울-대구 구간이 2003년말에 완공되지만, 수도권 남부의 중심역인 광명역사의 연계 도시철도노선의 건설이 고속철도 건설 이후에 완공될 계획이어서 이용자의 불편이 예상된다.
광명역의 1일 이용인구는 수도권 고속철도 이용객의 약 40%인 6만 명으로 예상되며 연계 도시철도로 계획된 신안산선은 2010년 이후, 수도권 남부순환선과 산본 및 관악역을 연결하는 경전철은 2020년 이후의 사업으로 추진되고 있어 조기 추진이 요구되고 있다.

다. 급행 및 상호직통열차 운행
도시철도의 경쟁력을 향상시키기 위해서는 도시철도의 장점인 운행시간 측면에서 경쟁력을 가지도록 운행시간이 자가용 또는 버스에 비하여 통행시간이 짧아지도록 운행의 개선이 필요하다. 도시철도와 자가용의 첨두시 도심지까지의 7개 전철축에 대한 통행시간을 비교한 연구결과에 의하면 부평역을 제외한 6개 전철축의 경우 도시철도가 통행시간측면에서 자가용에 비하여 경쟁력이 낮은 것으로 분석되었으며, 최고 1.84배까지 시간이 더 소요되는 것으로 분석되었다. 수도권의 도시철도 중 지하철 3호선과 분당선은 수서역에서 환승하도록 설계되어 운행 중이나, 평면환승이 되지 않고 계단으로 이동하여 열차를 바꾸어 타도록 설계되어 있어 이용자들의 통행시간소요와 환승 불편을 초래하고 있는 실정이다.
기존의 도시철도노선을 급행으로 운영하기 위해서는 복복선의 4개 선로로 노선을 확장하거나 추월이 가능한 대피선로의 확보, 대피선이 확보되어 있지 않은 노선인 경우 선택정차방식(Skip-Stop) 운영 등이 가능하며 일본· 파리 등에서 시행되는 방식이다. 도시철도의 노선간 환승에 소요되는 시간과 불편을 감소시키기 위해 상호직결 열차운행방식이 일본을 중심으로 한 선진국에서 1950년대부터 도입이 추진되었다. 일본의 경우 90개의 도시철도 노선이 상호직결 열차운행방식을 채택하였으며 이용자의 통행시간 절감에 기여하고 있다.
철도노선간 상호직통운행 해외사례를 살펴보면 철도교통망이 발달한 일본의 경우, 철도노선간의 직통운행을 하는 상호직결운전방침이 제시된 것은 1956년으로서 도시교통심의회(도시교통정책의 방향 수립 조직)의 결정사항인 답신 제1호로 제시되었으며, 도쿄의 지하철 노선과 도쿄권역의 사철, 국철과의 상호직통 운행의 계기로 작용했다.
2001년 6월 현재 일본 도시지역의 지하철과 도시철도와의 상호직통운전 현황은 다음의 표와 같이 도쿄지역 지하철 21개 노선과 사철 및 JR 등 69개 노선과 직통운행이 시행되고 있으며, 도쿄지역의 6개 노선에서 추가의 직통운전 사업계획이 추진되고 있다. 직통운전의 시행을 위하여 일본철도건설공단, 도쿄도, 교통영단과 사철사업자들이 사업주체가 되어 추진하였고, 환승역 개조와 역무시설비용 등은 사업지에 따라서 다르지만 최고 9천억 원의 사업비를 투자하여 시행되었다.
유럽의 경우 네덜란드 암스테르담과 독일의 칼스루에 등에서 시행된 적이 있으며, 암스테르담의 경우 1982년, 칼스루에의 경우 1992년에 직결운행이 개시되었다.
칼스루에의 경우 직통운행에 의하여 이용객의 수요가 직통운전 이전에 비하여 약 5배나 증가하였으며 사업비용은 5만3천9백96 마르크가 소요되었고, 이는 연방정부와 주정부 및 SBS가 2만1천3백62 마르크, 2만2천3백65 마르크, 1만2백69 마르크가 각각 부담하였다(SBS는 Stadtbahn Saar GmbH의 약자이며, LRT 주식회사임. 시정부가 26%의 주식을 소유함).

2. 철도교통과 도로교통의 연계성 강화

가. 환승센터의 활성화
◆환승센터의 필요성 = 승용차, 도시철도, 광역 및 일반버스 등 광역대도시 권역에서 운행되는 통행수단이 다양해짐에 따라 교통수단간 연계성 제고와 도시 및 지역간 통행 중 환승의 비율이 점차 증가되고 환승에 따른 불편이 누적되고 있어 이에 대한 시급한 적극적인 개선이 요구된다. 이 문제해결을 위해서는 하나의 장소에서 여러 교통수단을 편리하고 신속하게 갈아탈 수 있는 종합 환승센터를 설치함으로써 교통혼잡을 완화시키고 접근성을 향상시킬 수 있다.
◆ 환승체계의 문제점 = 기존에 건설되어 운영중인 전철과의 연계를 위한 환승센터 및 환승주차장이 부족하며 도시철도 노선간의 환승시 수직 및 수평이동거리 모두가 길어 환승에 따르는 시간이 많이 소요된다. 교통수단간 환승이 가능한 지역의 버스와 도시철도의 운행시간대(특히 첫차와 막차의 시간)가 상이하여 환승이 어렵고, 도시철도의 운행시격과 버스의 배차간격이 연계되지 않아 환승시 장시간 탑승대기시간을 초래하며 환승공간이 좁아 쾌적성이 확보되지 못하고 있다.
◆ 환승체계의 개선방향 = 수도권에서 운행 중인 대중교통수단간의 원활한 연계 운행 및 승용차, 택시 등 개인교통수단간의 편리하고 신속한 환승을 위해서 수도권의 주요 환승역을 점진적으로 종합환승센터로 개발할 예정이다.
교통수단간의 환승시 보행 및 대기시간이 지루하지 않도록 환승통로 및 대기장소를 문화 공간으로 활용하며 승용차 수요를 억제하고 대중교통수단으로 전환시키기 위하여 환승주차장 건설 및 효율적 운영계획을 수립했다. 수도권지역에서 대중교통 중심의 교통체계를 구축하기 위해 부도심형 환승센터 1개소, 시계 유·출입형 2개소, 광역 외곽형 7개소를 2009년까지 건설하고 광역 외곽형 환승센터 1개소(김포)를 2009년 이후에 건설토록 계획이다.

나. 우회기능 중심의 광역 간선도로망 확충
현재 수도권에는 2000년 현재 722km의 광역간선도로 기능을 하는 도시고속화 도로가 확보되어 있으나, 자동차의 보유대수 및 향후의 자동차와 통행수요의 증가에 비하여 절대적으로 부족한 상황이다. 수도권 고속도로는 수도권 전체에 구축된 도로연장 21천km의 3% 정도에 불과하여 간선도로와 일반도로간의 적정 수송 분담구조 확보를 위한 광역간선 도로의 확충 정책이 필요하다.
또한 현재의 도로망은 서울 중심의 방사형 도로망 체계로서 도심의 통과교통량을 저감시킬 수 있는 우회 및 순환도로로 건설하여 순환격자형 체계의 구축에 대한 필요성이 높아지고 있으며, 건교부에서는 이에 따른 광역도로망의 구축에 대한 계획이 수립하고 있다.

3. 대중교통중심의 광역교통체계 구축

가. 광역 버스우선차로망의 확충
최근 서울시의 버스는 도로교통의 혼잡이 심화되면서 운행시간의 증가와 그로 인한 승객의 감소가 계속되고 있으며 이는 다시 자가용 교통량의 증가의 악순환을 발생시키고 있다. 버스의 경쟁력 강화는 버스승객의 증가와 대중교통의 활성화로 자가용 승용차 등 개인교통수단 이용수요를 줄여 도시권역의 전체적인 통행시간 감소 등 사회적인 편익을 증가시키는 효과가 있으며, 사업에 소요되는 비용이 도시철도에 비하여 저렴하며 단기간에 도입할 수 있는 장점이 있다.
버스의 경쟁력 강화를 위한 가장 효율적인 방안은 버스전용차선 등 버스우선도로망 체계의 확보이며 1990년대 후반에 서울시 전역에 확산되어 도입된 버스전용차선의 시행은 매우 효과적이었다. 향후 수도권의 광역교통축에도 이러한 버스전용차선의 도입이 가능하며, 천호대로에서 적용중인 중앙버스전용차선이 더욱 효율적일 것으로 보인다.
버스우선도로는 현재 도시철도가 공급되어 있지 않은 구리축·하남축·김포축에 대하여 우선적으로 도입할 수 있으며, 도시철도가 건설되어 있으나 수송수요가 높고 도심까지의 통행소요시간이 1시간 이상인 일산축과 성남축에 대하여도 적극적인 추진이 필요하다.

나. 교통수요관리정책의 지속적 추진
수도권 광역교통체계의 효율적인 확립을 위해서는 중장기의 기간이 소요되는 교통시설의 공급뿐만 아니라, 적절한 교통수요의 관리정책으로 개인교통수단의 감소가 병행되어야 효과가 극대화 될 수 있다. 기존에 시행되고 있거나 도입이 가능한 방안들은 다음의 [표 12]와 같다. 교통수요관리정책은 수송 효율이 낮은 개인교통수단의 이용을 감소시키기 위하여 물리적·정책적인 여러 가지 방법으로 적용될 수 있으며, 대중교통의 서비스 수준 등 대체교통수단과 교통시설공급을 감안하여 사회적인 편익이 극대화될 수 있는 정책대안이 도입되어야 할 것이다.<끝>