■한국교통연구원 장원재·김동준, ■아주대학교 교수 유정훈

Ⅰ. 연구의 배경과 목적
제주도는 전국에서 세대당·인구당 자동차 보유율이 가장 높을 뿐만 아니라 한정된 지역에 자동차가 계속 증가되어 교통 및 주차문제가 심각하게 대두되고 있는 실정이다. 주거지역의 이면도로가 주차장화되어 도로의 본래 기능 마비, 불법주차 때문에 발생하는 사각지대의 증가로 인한 보행자 교통사고 위험의 증가, 보행 공간, 산책 및 어린이 놀이터로서 이면도로 기능 상실, 한정된 지역에서 주차공간을 확보하고자 하는 주민들 사이의 분쟁 등 다양한 문제점이 발생하고 있다.
개정된 ‘제주국제자유도시특별법’ 제40조2의 규정에 따르면 제주도 안에서 자동차를 신규·변경 혹은 이전 등록하고자 하는 경우에는 자동차를 보관할 수 있는 장소(차고)를 확보한 증명서를 제출해야 한다고 명시되어 있다.
제주시는 주차장확보율이 86.6%로서 전국 지방자치단체 중에서 최상위권에 포함되는 등 차고지증명제 도입을 위한 여건이 비교적 양호한 상태이며, 국제 관광도시로서의 쾌적한 교통 환경 조성이 필요한 상태이다.
본 연구는 제주시의 차고지증명제 도입에 따른 제반 여건 및 문제점들을 검토하고 이에 대한 해결방안을 모색하는 등의 제도의 성공적인 도입을 위한 구체적인 방안을 제시하는 연구로서 아래와 같은 내용을 포함하고 있다.
▶제주시 주거지역의 특성에 따른 주차시설 여건 및 실태분석 ▶기존 주차시설의 평가와 지역벌 여건에 따른 거주지 주차시설의 확보 방안 제시 ▶제도의 단계별 실행 방안 제시 ▶차고지증명제 시행을 위한 조례제정(안) 마련과 전담기구 등 추진체계의 정립 ▶제도의 실효성 확보 방안 수립 ▶필요한 재원 추정 및 확보 방안 검토

Ⅱ. 주요 연구 내용
1. 주차수급예측
가. 주차의 정의
주차는 차량이 손님을 기다리거나, 화물을 싣고 내리는 등의 이유로 계속적으로 정지하는 것(그 시간이 5분 이상 지속되는 경우로 그 이하는 정차로 분류됨) 또는 차량이 정지하여 당해 차량을 운전하는 사람이 그 차량을 떠나 운전할 수 없는 상태에 있는 것을 지칭하며, 보관을 위한 주차와 통행을 위한 주차로 분류된다. 차고는 보관을 위한 주차시설로서 자동차의 운전자가 휴식을 취할 때 자동차도 같이 휴식을 취하며 대분의 시설이 자동차 운전자의 주거지에 위치하며 영구적이고 특정자동차를 위한 일정 장소가 주어지는 것이 일반적이다.

나. 제주시 주차시설 현황 및 인구·자동차수 예측
제주시 전체 주차장수는 최근 3년간 25,071면이 증가해 연평균 증가율이 약 11.7%에 달하는데, 이와 같은 급속한 주차면의 증가는 부설주차장 설치기준강화, 대규모 아파트 단지 건설, 시의 주차장 확보 노력, 민영주차장 증가 등에 기인하는 것으로 판단된다.
제주시의 인구는 향후 연평균 약 1.11%의 증가율을 보일 것으로 예측되어 2010년에 약 31만6천명, 2021년에는 약 35만5천명에 이를 것으로 전망된다.
장래 자동차대수는 장래 자동차 보유대수에 대한 기존의 연구를 바탕으로 산정했으며, 예측된 자동차 대수는 2007년도에 124,595대, 2010년에는 142,603대, 2021년에는 190,096대로 향후 급격히 증가할 것으로 예상된다.

다. 차고지증명제 도입의 필요성 및 효과 추정
1) 차고지증명제 도입의 필요성
차고지증명제 시행은 주거지역 도로 기능을 회복하고 긴급자동차의 접근로 확보로 재해를 방지하거나 최소화할 수 있으며, 건전한 자동차문화의 정착할 수 있다. 또한 시민생활공간 및 쾌적한 주거환경 확보가 가능하고, 자동차의 도난방지 및 관리가 용이하며, 도로이용률을 높일 수 있는 장점이 있어 주차로 인해 발생하는 문제를 해결하기 위해 필요한 제도이다.
제주시는 우리나라 도시들 중 차고지증명제를 시행할 수 있는 제도적 여건이 갖춰진 유일한 도시로 제주도에서 국내 최초로 입법(제주국제자유도시특별법에 포함)되어 2007년부터 시행이 가능하다.
2) 차고지증명제 도입 효과 추정
제주시 전체 차량수는 2021년 190,096대로 추정되며, 이는 2004년말 기준인 111,174대에 비해 78,922대가 증가했다.
이 중 차고지증명제 시행 대상인 비사업용 차량의 수는 2021년 161,320면으로 부족 주차면수는 85,635면으로 추정되는데 이는 현재 부족분 추정치인 약 37,000여 면에 비해 48,000여 면이 증가한 것이다. 차고지증명제가 시행되지 않을 경우 손실 추정치는 증가된 차량들이 도로를 점유해 발생하는 손실로 볼 수 있으며 이는 증가 차량들이 점유하는 도로에 해당하는 도로 건설비로 대치할 수 있을 것이다.
1차선 도로를 1km 건설하는데 소요되는 비용을 약 7억원으로, 차량 한 대당 주차에 필요한 길이를 6cm로 계산하면 손실 추정액은 약 2,000억에 달하며, 이면도로도 도로로 간주하고 손실 추정액을 계산하면 차고지 확보가 미비한 85,635면에 상응하는 약 3,600억원에 달할 것으로 추정된다. 또 이면도로가 주차장화되면 교통사고의 위훰이 증가하는데, 교통사고 2000년 제주도교통사고비용이 84,295백만으로 조사된 결과를 바탕으로 2021년까지 누적하면 약 1,170억원이다.
차고지증명제 도입과 이면도로 정비를 통해 앞에서 계산된 손실 추정액을 전액 절감할 수 있다면 그 비용효과는 2021년까지 약 4,767억원에 달할 것으로 추정된다.
이 외 이면도로의 보행환경 개선을 인해 시민들이 느끼는 편의는 계량하기 어려우나 삶의 질 개선에 크게 기여하며, 이로 인해 관광도시로서의 이미지 제고 등의 부대효과도 매울 클 것으로 기대된다.

2. 차고지증명제 시행방안
가. 시행방안 제안
차고지증명제를 제주시 전역을 대상으로 차종별·단계적으로 적용하되, 1단계에서는 배기량 2000cc 혹은 2500cc 이상의 차량을 대상으로 우선시행해 전면도입에 따른 초기 확보 문제점들을 줄이며, 2단계에서는 일부 차량(장애인 차량이나 저소득층의 생계형 차량, 경차 등은 3단계까지 유예 가능)을 제외한 모든 차량을 대상으로 제도를 시행한다. 3단계에서는 모든 차량에 대해 실시하되 지역여건에 따라서 일부 차량에 대해 유예처리가 가능토록 한다.

나. 단계별 차고지 확보계획
1) 단계의 설정
시민의 제도 수용 측면을 감안하고 차고지 확보의 대상 차종, 차고지 확보 정도 등을 고려해 2005~2006년 시행준비단계, 2007~2010년 시행 1단계(부분적 시행단계), 2010~2020년 시행 2단계(전면시행단계), 2021년 이후 시행 3단계(정착단계)로 구분했다.
2)단계별 차고지 확보계획
본 연구에서는 차고지증명제의 효과적인 실시를 위해 시행시기, 대상차량을 고려한 다양한 시나리오를 구성하고 이에 대한 분석을 통해 효율적인 대안을 모색했다.
시나리오는 총 8개로 시행시기에 따라 3가지로 구분했으며, 3가지 시나리오별로 경차포함여부에 따라 a, b로 구분했다. 또한 시나리오 3의 경우에는 기존의 노상, 공공기관, 시설물 등의 주차면을 고려한 시나리오 c와 d를 포함했다.
단, 세대당 1대의 차량에 대한 차고지 공급을 기준으로 분석했으며, 세대당 1대를 초과하는 차량의 경우에는 형평성 등을 고려해 차고지를 차량 소유자가 개인소유의 토지나 민영주차장 등을 이용해 증명하는 것으로 했다.

다. 세대당 1대 초과 차량의 차고지 확보 방안
세대당 1대를 초과하는 차량의 차고지는 차량 소유자가 개인소유의 토지나 민영주차장 등을 이용해 증명이 가능하다. 추가로 공급가능한 주차면은 현재 운영 중인 민영주차장, 민영주차장으로 이용할 수 있는 나대지 등의 토지 그리고 일반 건축물의 주차면 중에서 차고지로 고려되지 않은 주차면 등이 있으며, 기존 주차 공간의 복원, 기존 주택 차고지 확보 사업 시행, 민영 임대 주차장 사업 활성화, 공영 주차장 건설, 부설 주차장 유료화 개방, 기계식 주차장 설치 지원, 이면도로 활용 방안 등을 통해 차고지 확보가 가능하다.

라. 단계적 추진 방안
본 연구에서는 효율적이고 효과적인 차고지증명제 시행을 위해 단계적 방안을 고려했다. 첫번째는 사전준비단계(2005~2006년)로 차고지증명제 시행방안의 주요 시책 및 시설확충 등의 기반 조성 및 수행업무 준비를 마무리하고, 거주자 우선주차제 시범실시로 주민의 자발적인 주차의식 변화를 유도하는 단계이다.
두번째는 차고지증명제 도입단계(2007~2009년)로 일부 차량 또는 일부지역에 대한 차고지증명제를 시행하고 강력한 주차단속, 거주자우선주차제 도입, 월 단위 임대 주차장사업 추진 등을 병행 추진하는 단계이다.
세번째는 차고지증명제 전면실시 단계(2010~2020)로 모든 차량에 대한 차고지증명제를 전면적으로 실시하고 단계적으로 노상 주차구획 축소해 주거지 내 차고지 확보율을 100%로 높이는 단계이다.
마지막은 차고지증명제 정착 단계(2021년 이후)로 이면도로의 기능복원을 통한 삶의 질을 향상시키고, 차고지의 독점적 확보를 제도화하며 차고지 확보문화를 정착시키는 단계이다.

마. 차고지 확보 방안
차고지 확보는 차고지증명제 시행의 가장 중요한 요소로서, 다양한 방안을 통해 차고지증명제 대상차량 수에 부합하는 차고지를 확보하는 노력을 지속해야 한다.
가능한 방안 중 하나는 주차공간을 복원하는 것으로, 건축허가나 준공 검사시 차고를 소유하는 것으로 되어 있으나 차고지를 다른 목적으로 전용하는 경우 주차시설을 원상 복귀시키도록 유도하는 것이다. 또는 담장 허물기 사업이나 주택 내 주차장 설치 지원 등을 통해 자신이 소유한 주택에 차고를 설치할 수 있도록 제도적 지원을 실시함으로써 차량소유자 스스로 차고지를 확보해야 한다는 의식을 제고하는 것이다.
이와 더불어 민영주차장 사업자에게 융자지원, 세제혜택 등의 지원을 통해 현재 사용되지 않는 토지이거나 주차장으로 활용도가 높은 토지가 차고지로 이용될 수 있도록 지원을 추진할 수 있다. 또한 부설주차장을 차고지로 이용하는 방안도 있는데, 부설주차장을 야간에 개방해 공동 이용할 경우 주차장 건설비용을 절감할 수 있어 사회적 자본의 이용률 향상과 중복투자 감소의 효과가 있다.
활용가능한 토지면적이 부족한 경우에는 기계식 주차시설을 설치할 수 있으며, 시행초기의 경우 일시적으로 이면도로를 제한적으로 이용함으로써 부족한 차고지를 보완하는 방안도 고려할 수 있다.

바. 실효성 확보 방안
차고지증명제의 실효성을 높이기 위해서는 전산화 작업이 필요하다. 전산화 작업은 차고지 관리의 효율성을 높이고 차고지에 대한 부정 등록 등 위법 행위를 근절시키는 데 도움이 될 수 있다.
이와 더불어 불법주차에 대한 단속을 통해 시민들의 주거환경을 스스로 보호한다는 의식이 확립되도록 노력해야 한다. 특히 초기에 제도를 시행하는 동안에는 시에서 단속의 주체가 되어 지역별로 상당기간의 집중단속기간을 설정해 해당지역에 대한 집중적이고 강력한 단석을 수행하는 것이 필요한 것으로 판단된다.

3. 조례제정(안)
차고지증명제 시행을 위한 조례 미 시행규칙에 대한 안을 제시했다. 조례(안) 및 시행규칙(안)에는 차고지증명제 시행에 필요한 단계 및 요소인 등록 시점, 대상 지역 및 차종, 차고지의 요건, 차고지 증명서 발급 절차, 제출서류, 확인 절차, 차고임대인의 의무규정, 사후 관리방안 , 단속, 벌금 규정, 예외 규정, 기타사항 등의 내용이 포함되어 있다.

4. 재원조달 방안
1) 소요재원 조사 및 분석
차고지증명제를 시행하기 위한 필요재원을 시나리오 3에 대해 분석했다.
필요한 재원은 주차와 관련된 임대료 수입 및 주차장 건설 등에 소요되는 비용으로 산정했으며, 차고지증명제 시행에 따른 공영주차장의 요금은 4만원 / 월, 거주자우선주차제의 비용은 차고지등록 비용보다 저렴한 3만원 / 월로 계산했다.
그러나 현실적으로 차고지를 공급하고 운영하는데 소요되는 비용이 매우 크다는 점과 타 지역 주차요금과의 차이를 고려해 차고지증명제 대상차량은 5만원 / 월, 거주자우선주차제 대상차량은 4만원 / 월로 요금수준을 각각 1만원씩 증가시킨 경우에 대해서도 필요재원 분석을 실시했다.
분석결과, 주차장 건설비의 과다로 인해 임대료와 비용의 차이가 매우 크게 나타나 주차요금을 올리거나 추가 재원의 확보가 반드시 필요하다고 판단됐으며, 재원 확보의 여부가 차고지증명제 시행에 있어 중요한 요소임을 간접적으로 보여주었다.
2) 소요재원 확보 및 조달방안
차고지증명제는 제주시의 생활환경 개선, 선진 주차문화 도입 등을 위한 시차원의 사업이고 그 사업시행에 따른 혜택이 대부분의 시민에게 미치므로 시차원의 재원 확보가 우선적으로 필요하다. 이를 위해 주차장 특별회계를 활용해 공영주차장운영수익금, 범칙금 등의 재원을 차고지 확보에 전용하고 신세원의 개발 또는 세원의 재분배를 통해 관련 재원의 확보가 필요하다.
또한 국토의계획및이용에관한법률 제127조에 따른 시범도시로 지정 추진을 유도해 보조 또는 융자를 받거나 제주국제자유도시특별법 제71조를 활용하는 방안을 고려할 수 있으며, 민간자본의 유치를 통해 재원을 부분적으로 확보하는 방안을 검토할 수 있다.
이와 더불어 제주시의 자금조달로 공공주차장을 건설할 경우, 그 비용은 수익자로부터 장기적으로 회수하도록 하는데 일정기간의 회수기간 동안 일정금액을 차고지 임대요금의 형태로 징수하는 방안 등이 고려될 수 있다.

Ⅲ. 결론 및 시사점
차고지증명제 시행의 기본 요지는 사유재산인 자동차의 보관은 차량소유자의 책임 하에 이뤄져야 한다는 점에 있다.
이를 통해 도로의 사유화를 방지하고 도로 본래의 기능을 회복시킬 수 있으며 응급상황 시 재해를 최소화하고 쾌적한 주거환경을 조성할 수 있다. 제주시의 경우 주차장 확보율이 2004년말 현재 86.6%에 달하고 있으나 주택부설주차장의 주차장 확보율은 약 51%로 차고지로 사용되어야 할 공간이 절대적으로 부족한 상황이다.
제주시의 주택가 야간 주차문제는 심각한 수준으로 설문 조사 결과 약 40% 정도의 차량이 이면도로나 도로에 무단 주차하고 있는 것으로 나타났으며, 시민들도 차고지증명제의 조기 도입에 대체적으로 찬성하고 있다.
따라서 차고지증명제 시행에 대한 주민들의 동의와 주차 여건의 변화 추이를 볼 때 제주시의 도입 시도는 적절하다고 판단되며 이를 구체적으로 시행하기 위해서는 조기에 시행하는 것이 바람직하다고 판단된다.
본 연구에서는 차고지증명제 시행을 사전준비단계, 도입단계, 전면시행단계, 정착단계로 분류해 단계별 추진방안과 주요 정책 방향을 제시했다.
제주시는 우리나라 도시들 중 차고지증명제를 시행할 수 있는 제도적 여건이 갖춰진 유일한 도시이고 선도적으로 시행해 나가는 만큼 그 성패가 타 시도 등 전국적인 영향을 미칠 것이므로 시와 시민, 중앙정부의 적극적인 지원이 필요하다.