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ㆍ	기고칼럼
ㆍ년/월/일	2015-09

생활도로구역 지정 기준 개선방안 연구
생활도로구역 지정 기준 개선방안 연구
Improvement of Zone Design Standard in Community Streets

기고 : 조준한·박가연(삼성교통안전문화연구소), 명묘희·오주석(도로교통공단)

Ⅰ. 서론
2013년 차대사람 교통사고가 전체 사망자수 5,092명 가운데 1,928명으로 37.9%를 점유했다. 같은 기간 보행사고 유형을 살펴보면, 횡단 중 사망자는 전체의 63.5%인 1,259명으로 나타나 횡단보도나 무단횡단으로 인한 사고가 보행 사망사고의 절반 이상을 차지한다고 볼 수 있다.
OECD 선진국과 비교해보면, 2011년 보행 중 사망자 점유율과 인구 10만명당 보행 중 사망자가 최하위에 머물고 있다. 인구 10만명당 보행 중 사망자는 OECD 평균의 2.9배에 달하는 것으로 나타났다. 또한 14세 이하 어린이 인구 10만 명당 보행 중 사망자는 0.7명으로 OECD 평균(0.4명)보다 다소 높게 나타났다. 특히 65세 이상 고령자 인구 10만 명당 보행 중 사망자수는 OECD 평균의 무려 4.7배로 높게 나타나 고령자 보행사고에 대한 국제적 수준이 낮은 것을 알 수 있다.
이같은 보행사고의 심각성은 보행권 확보, 보행환경 개선, 교통약자 보행안전정책 우선 시행 등의 합리적 대안 마련이 요구되고 있다. 특히 보행안전과 편의 증진을 위한 방안으로 교통약자 또는 보행자를 특별히 보호하는 구역을 설정해 통과교통을 제한하고 차량속도를 규제하는 등 지속적으로 노력하고 있다.
어린이·고령자·장애인 등 교통약자의 보행안전을 도모하기 위해 어린이보호구역(1995)을 시작으로 노인보호구역(2007), 장애인보호구역(2011)을 지정·운영하고 있다.
교통약자 및 보행자 보호를 위한 각종 구역의 지정·운영이 개별적·중복적으로 이루어지고 있어 국지적인 구역 설정, 구역 주변의 제한속도 일관성 부재, 구역 지정을 위한 정량적 기준 미흡 등 다양한 문제가 발생하고 있다.
본 연구는 Zone 30의 성격을 가지고 있는 생활도로구역의 지정기준 현황을 살펴보고, 현재 운영하면서 발생되는 구역 설정의 문제점을 해결할 수 있는 정량적 지정기준을 마련하고자 한다.

Ⅱ. 생활도로구역 개요

1. 개념
생활도로 속도관리 및 교통시설 설치지침에서 ‘생활도로’는 도로기능상 집산도로와 국지도로 중 보행자의 보호가 필요한 도로이며, ‘생활도로구역’은 기존 구역(Zone)의 통합개념으로 집산도로와 국지도로 중 보행자 보호를 위해 특별히 지정한 구역이라 명시돼 있다.
또 생활도로에 포함되는 도로를 △주간선도로 기능이나 구역을 구획하는 도로가 아닌 지구 내 위치한 대부분의 도로 △기능별로 구분하고 있는 도로 중 도시지역의 집산도로 일부와 국지도로 대부분 △등급으로 구분하는 경우 시군구 도로 △규모상으로는 폭 15m 이하의 중.소로 등으로 보충 설명하고 있다.
생활도로구역은 보행자의 통행량이 많은 주택가, 상가 밀집지역 등에 차량의 통행속도를 제한하고 과속방지를 위한 물리적 시설을 설치해 통과교통 및 속도를 억제해 보행자 안전을 확보하기 위한 속도관리 정책이다.
2. 기존연구 고찰
경찰청(2010)은 생활도로구역을 기존 구역(zone) 통합개념으로서 어린이보호구역, 노인보호구역, 보행우선구역 등을 포함하는 개념을 적용하고 있다. 이외에도 황현종, 임삼진, 김국기, 금기정, 김대웅, 김도경, 시민교통환경연구소 등의 선행연구에서는 생활도로 성격 및 기능에 대해 제시하고 있다.

Ⅲ. 생활도로구역 지정 기준

1. 지정기준 현황 및 문제점
1) 지정기준 현황
생활도로구역 지정기준은 경찰청에서 수립한 ‘생활도로 속도관리 및 교통시설 설치운영 방안’에서 지정 후보지 선정기준을 제시하고 있다. 본 지침에서 생활도로구역은 기존 보행자 보호를 위해 설정한 구역(보호구역, 보행우선구역 등)을 통합하는 개념을 가지고 있다.
지정기준을 살펴보면, 보행자 교통사고 통계, 토지이용특성(주거, 상업지역), 보행자 통행량, 도로폭, 노상주차유무, 교통유발시설, 물리적인 도로환경 등을 제시했다. 각 지정지표별 정량적 기준을 제시하기 보다 전문가의 객관적 판단 하에 결정하도록 정성적 내용을 명시했다.
이는 보호구역과 같이 선정기준을 명확히 설정하지 않고, 주민 요청이나 민원 해결을 위한 하나의 방책으로 사업을 진행하는 경우가 많기 때문에, 생활도로구역 지정의 기본방향은 보행자 교통사고의 사전예방 측면보다 사후 안전관리 측면에서 실효성을 높이는 것에 초점이 맞춰져 있다.
2) 문제점 및 개선방안
현재 생활도로구역은 보행자 통행량이 많고 교통사고가 잦은 곳을 선정해 차량 운행속도를 30km/h 이하로 규제하고 있다. 2014년 9월 기준 전국 생활도로구역은 총 69개소가 지정·운영되고 있다. 이를 지역별로 구분해 12개소 현장조사를 수행했고 지정기준에 관련된 문제점 및 개선방향을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 면 단위(네트워크 차원) 구역 지정이 미흡하기 때문에 생활도로구역 지정기준 설정시 면 단위의 구역 연속성과 보행통행 특성을 반영해 보행자 이동성과 안전성을 확보할 필요가 있다.
둘째, 교통약자 보호구역과의 연계성이 부족하다. 따라서 도로기능, 차량특성, 보행자 특성 등이 유사한 도로망은 제한속도의 일관성을 유지하면서 보행자 안전을 확보할 수 있는 구체적 지정기준이 필요하다.
셋째, 사후관리 측면의 생활도로구역 지정에 초점을 맞추고 있다. 생활도로구역은 보호구역과 달리, 보행자의 이동성과 안전성이 확보돼야 하는 집산도로나 국지도로를 대상으로 폭넓게 설정될 필요가 있다. 넷째, 생활도로구역 설정시 정량적 지정기준이 필요하다. 경찰청에서 제시한 지정기준은 현장에 적용하는데 한계가 뒤따른다. 이같은 생활도로구역의 문제점과 개선방안은 지정기준 신규 수립시 폭넓게 반영해야 할 것이다.

2. 지정기준 개선을 위한 기본방향 및 전제조건
1) 기본방향
도로설계·계획 관련 법규와 도로용량편람 상에 언급하고 있는 도로 정의와 특성을 토대로 기본방향을 설정했다. 집산도로와 국지도로를 궁극적인 생활도로 후보군으로 선정하고 생활도로 배제, 선택, 필수요건으로 구분해 지정원칙을 세웠다. 배제요건은 생활도로 지정 제외구역을 의미하고, 선택요건은 교통·도로·운영조건을 종합적으로 분석해 생활도로 지정여부를 판단하는 구역이며, 필수요건은 반드시 생활도로에 지정돼야 하는 구역을 말한다. 예를 들면, 간선도로는 배제조건에 해당하고 국지도로는 필수조건에 해당된다.
2) 전제조건
생활도로구역을 지정하는데 다양한 영향요인을 고려해야 한다. 앞 절에서 언급한 도로기능, 도로규모, 용량분석, 제한속도 뿐만 아니라 토지이용, 교통조건, 보차형태 등 검토해야 할 요소가 많다. 본 연구는 생활도로구역 지정 기준을 현장에 적용하는데 단순·용이하면서 합리적인 판단기준을 정립하기 위해 주요 영향요인을 도출하고 이를 생활도로구역으로 지정하는데 전제조건으로 제시하고자 한다.
주거·상업·공업·도농복합지역과 같은 토지이용특성을 세분화하지 않고 네트워크 차원에서 생활도로구역 지정 기준을 정립했다. 도로 규모는 양방향 2차로도로, 일방통행이 운영되는 일방향 1차로, 중앙선이 없는 도로로 국한했다. 제한속도 60km/h 이하 도로에서 생활도로구역으로 지정되면 30존으로 하향 조정하는 것으로 원칙으로 한다. 마지막으로, 교통약자 보호구역은 생활도로 대상구역에서 제외시킨다.

3. 지정기준(안) 마련
생활도로구역 지정기준을 판단하는데 크게 3가지 요건(배제·필수·선택)을 순차적으로 수행하게 된다. 즉, ‘지정 배제→ 지정 필수 → 지정 선택’ 순서로 지정 여부를 판단하게 된다.
1) 지정 배제
생활도로구역 지정 배제는 자동차전용도로, 도시고속도로와 같은 고규격 도로와 차량 소통위주의 간선도로는 사전에 생활도로구역 대상에서 제외시키는 것이 중요하다. 도시지역에서 도로폭(15m 이상 도로), 보차형태(보차분리 및 자동차전용도로), 차로유형(양방향 4차로도로 이상), 제한속도(60km/h 초과) 등 4가지 항목을 모두 만족하면 생활도로구역에서 반드시 배제한다.
2) 지정 필수
로구역 생활도로구역 지정은 별도의 공학적인 분석 없이 현장조사만을 통해 판단할 수 있도록 쉽게 제시했다. 도시지역에서 도로폭(3~9m 도로), 보차형태(보차혼용도로, 주차구역을 포함한 보차분리도로), 차로유형(중앙선이 없는 도로, 일방향 1차로도로, 양방향 2차로도로) 등 3가지 항목을 모두만족하면 생활도로구역으로 지정해 30존으로 운영한다.
3) 지정 선택
생활도로구역 지정 선택은 도로폭, 보차형태, 차로유형 외에 추가적인 공학적인 분석을 거쳐 지정여부를 결정한다. 지정 선택은 위의 지정 배제와 지정 필수에 모두 해당하지 않는 모든 생활도로구역 대상 도로가 해당된다. 분석절차는 총 7단계로 수행되며 세부적인 내용은 <그림 1>과 같다.
대상 도로폭, 대상 차로유형, 교차로 수, 교통량(차량, 보행자) 등을 단계별로 검토해 최종 생활도로구역 지정 여부를 결정한다. 단계별로 적정기준을 만족하지 않으면 생활도로구역으로 지정하지 않는 것을 원칙으로 한다.
① 1단계 : 대상 도로폭
물리적인 요소인 대상 도로폭은 9m 이상 15m 이하로 선정했다. 이는 일반적인 집산도로에 해당해 간선도로와 연결돼 있고 보차분리가 가능한 도로이다. 지하철과 버스정류장으로 보행동선을 유도할 수 있고 학교나 주민시설과 연계된 도로이다. 본 연구에서 제시한 대상 도로폭을 만족하지 않으면 생활도로구역에서 제외된다.
② 2단계 : 대상 차로유형
대상 차로유형은 양방향 2차로 이하 도로 또는 일방통행으로 운영되는 2차로 이하 도로로 규정한다. 도로용량편람에서 제시하고 있는 다차로 도로는 본 연구에서는 대상 차로유형에서 제외했다.
서울시 도로현황 조사에 따르면, 서울시내 전체 도로연장 총 8천174km 중 일방향 1차로 이하 도로가 6천558km로서, 전체 도로의 약 80%를 차지한다. 따라서 전체 도로의 80%를 대상으로 생활도로구역 지정 여부를 판단하는 운영지침을 수립해야 하며, 나머지 20% 중 교통특성이나 토지이용특성 등을 고려해 필요시 생활도로구역으로 지정하는 것이 바람직하다.
③ 3단계 : 단위길이당 교차로 수
도로망에서 교차로 간격은 차량군(platoon)을 형성하는 판단기준이 된다. 본 연구에서는 단위길이는 1km로 정하고 생활도로 후보구역으로 선정할 수 있는 도로조건을 km당 교차로 수 2개 이상으로 결정했다. 신호교차로에 국한하지 않고 비신호 교차로도 포함했다. 기준값 설정근거는 도시 및 교외 간선도로의 가장 낮은 유형인 저규격이 km당 신호교차로 수를 2개 이상으로 제시하고 있다. 이는 최대 교차로 간격이 500m를 넘지 않는 것을 의미한다.
④ 4단계 : 보차형태
보도와 차도의 설계형태는 차량 흐름과 보행자 안전에 직접적인 영향을 미치는 중요한 요소이다. 보차형태는 크게 보차분리, 보차공존, 보차혼용으로 구분할 수 있다. 4단계에서 보차형태를 판단하는 기준은 단순히 보차분리도로와 보차공존·혼용도로로 나눠 대상도로가 보차분리도로이면 5단계로 넘어가고, 보차공존·혼용도로이면 생활도로구역으로 지정하게 된다. 보차공존·혼용도로는 차량과 보행자가 혼재돼 상호간 상충 위험성이 존재하므로 생활도로구역으로 지정해 차량 속도를 억제하는 것이 바람직하다.
⑤ 5단계 : 임계 보행교통량(인/분/m)
보차분리된 생활도로상에 보행교통량이 일정 수준 이상으로 통행하는 것이 보행자 도로라고 규명하긴 어렵다. 도시지역이라 해도 연속류 특성을 보이면서 보행자가 거의 없는 2차로도로가 존재하기 때문이다. 본 연구는 도로용량편람 보행자도로에서 제시한 서비스수준을 토대로 임계 보행교통량을 도출했다.
본 연구는 생활도로에서 최소 보행량 교통량(임계 보행교통량)을 서비스 수준 A에 해당하는 보행교통류율(인/분/m) 20으로 결정했다. 여기서, 보행교통류율은 방향구분 없이 1m 공간에 1분 동안 통행한 보행자수를 의미한다.
⑥ 6단계: 임계 차량교통량(pcph)
생활도로에 통과하는 첨두교통량을 산출하는 것은 매우 어려운 일이다. 실제 교통량 조사를 해도 대상지역에 따라 교통량 편차가 크다. 본 연구에서는 생활도로 임계교통량을 ‘설계서비스 수준’ 개념을 도입해 제시했다.
서비스 수준은 A~F까지 6등급으로 나뉘며, A 수준은 가장 좋은 상태, F 수준은 가장 나쁜 상태를 나타낸다. 일반적으로 E 수준과 F 수준의 경계는 용량이 된다. 도로 설계자가 서비스수준을 결정할 때 도로용량(혼잡, 지체), 교통안전, 공사비용 등을 고려하여 가장 좋은 서 비스수준을 설정할 때 설계서비스 수준 개념을 이용한다.
설계서 비스수준(Design Level of Service)은 분석도로의 혼잡상태나 차량 지체를 어느 수준까지 허용할 것인가를 결정하는 개념이다. 도로용량편람에서 도시지역의 설계서비스수준을 D로 제시하고 있다. 본 연구는 도로용량편람 2차로도로의 서비스수준 D을 기준으로 삼고, 양방향 최대 교통량인 2,600pcph를 생활도로 임계교통량으로 결정했다. 서비스수준 D 또는 F에 해당하는 구간은 보행자 안전시설을 설치하여 보차분리 및 신호운영에 따른 보행횡단을 유도하는 것이 바람직하다.
⑦ 7단계 : 생활도로구역 지정 판단
1단계~6단계까지 생활도로구역을 지정하는 판단지표와 임계치에 만족하게 되면 최종적으로 대상구간을 생활도로구역으로 지정하게 되고, 그렇지 않으면 배제한다.

4. 현장검증
본 연구에서 개발한 생활도로구역 지정기준에 대해 실제 생활도로구역과 보호구역이 혼재한 지역을 대상으로 타당성 검증을 수행했다.
적용지역은 부천시 소사구 주거지역을 선정했으며, 생활도로구역은 부천여중 일대와 소사 경찰서 중심으로 차량통행량이 많은 간선도로(경의로, 양방향 6차로)가 외곽을 둘러싸고 있고, 어린이보호구역으로 지정된 초등학교 2개교(성주초교, 송일초교)를 포함해 중·고등학교가 집중돼 있다.
특이사항은 존30으로 지정된 구역을 연결하고 있는 300m의 집산도로의 제한속도가 40kph로 지정돼 있어 동일한 가로 상의 제한속도 일관성에 문제가 발생하고 있다. 구역들을 연결하는 집산·국지도로는 모두 생활도로구역으로 선정할 수 있다. <그림 2>의 오른쪽 집산도로(제한속도 60kph)는 임계 차량교통량 2,600pcph를 초과해 생활도로구역에서 제외했다.

Ⅳ. 결론

생활도로구역은 기존 교통약자 보호구역(어린이, 노인, 장애인), 보행우선구역 등을 포함하는 포괄적인 개념의 보행 안전 확보를 위한 속도관리 정책이다. 기존 생활도로구역 지정 기준은 정성적인 기준에 의해 운영됐고, 민원에 의해 생활도로구역 지정·운영되는 경우가 많았다.
본 연구는 생활도로구역 개념 및 지정 현황을 살펴보고, 지정기준을 공학적인 판단 절차에 의해 구역 설정이 가능하도록 제시했다. 지정기준 판단을 위해 크게 ‘지정 배제-지정 필수-지정선택’으로 분류했다. 지정 배제는 생활도로에서 제외되는 구역을 의미하고, 지정 필수는 반드시 생활도로에 지정돼야 하는 구역이며, 지정 선택은 교통·도로·운영조건을 종합적으로 고려해 생활도로 지정여부를 파단하는 구역을 의미한다.
지정 선택에 해당하는 구역은 도로폭, 차로유형(차로수), 단위길이당 교차로 수(연속류/단속류 판단), 보차형태(보차분리, 보차공존·혼용), 보행교통량, 차량교통량 등 7단계에 걸쳐 생활도로구역 판단 여부를 결정하게 된다.
본 연구결과는 ‘Zone 30’에 해당하는 생활도로를 공학적인 근거에 의해 구역을 설정할 수 있기 때문에 전국적으로 확대·적용하는데 도움이 될 것으로 판단된다. 생활도로구역으로 지정된 구간은 반드시 30kph 이하로 제한속도를 하향조정해 차량 소통보다는 보행 안전이 우선되는 생활권 도로로 전환돼야 한다. 또한 속도제한 외에도 차마의 통행제한, 주정차 금지, 일방통행 과 같은 교통운영 상의 정책도 함께 펼쳐나가는 것이 필요하다.