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ㆍ	기고칼럼
ㆍ년/월/일	2013-03

자전거 법·제도 개선에 관한 연구

자전거 법·제도 개선에 관한 연구
A Study on the Bicycle Legal System Improvement
김응철 (한국교통연구원 도로교통안전연구본부) 외 3인

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경 및 목적
국가에서는 환경친화적 교통수단인 자전거 투자를 늘리며 수단분담률 증가를 위해 노력하고 있지만, 통계청 인구 총 조사에 따르면 2010년 자전거 수단분담률은 1.7%로 투자대비 효과는 미미한 실정이다. 자전거 이용 증대를 위해선 자전거 시설의 양적 인프라 확대도 중요하지만 이용자를 보호할 수 있는 법·제도를 만들어 자전거 이용환경을 질적으로 향상시키는 노력도 필요하다. 이에 본 연구에서는 자전거 관련 주요 규정 현황과 문제점을 분석하고 자전거 이용활성화를 높이기 위한 법·제도 개선안 도출에 그 목적이 있다.

2. 연구 내용 및 방법
이 연구에서는 국내 자전거 관련 법률로 자전거 이용활성화에 관한 법률, 도로교통법, 자전거 이용시설 구조·시설 기준에 관한규칙 주요 규정, 도시계획시설 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙의 자전거 관련 주요 규정을 살펴보고, 해외 자전거 법제도 현황을 분석해 자전거 이용자 측면과 안전성, 편의성 측면에서 이용활성화를 위한 법·제도 개선안을 제안하고자 한다.

Ⅱ. 관련 문헌 및 선행연구 고찰

1. 자전거 법률 및 제도 측면에 관한 연구
자전거 법률 및 제도에 관련, 김성배(2010) 연구에서는 자전거 이용 활성화를 위해 법·제도적으로 도로교통법과 자전거 활성화법이 역할을 분담해야 한다고 제시하고 있다. 우선 도로교통법상에서는 자전거를 차마로 분류하는 것이 아니라 자전거를 차마에서 분리해 이륜자동차, 자전거, 보행자 관계로 정립하며, 자전거이용 활성화에 관한 법률에서는 자전거 시설을 확충하고 자전거 이용을 활성화시킬 수 있는 진정한 활성화법이 돼야 한다고 제시했다. 또한 도난방지와 방치되는 자전거 방지를 위해 자전거 의무등록제를 실시해 판매시 판매점에서 온라인으로 자전거를 등록하고, 자전거 기본정보와 판매자·구매자 정보 등 필수정보를 데이터화해 지방경찰청에서 관리할 필요가 있다고 강조했다.
김세용, 배기목, 이수일(2008) 연구에서는 자전거의 독립적인 위상 재정립이 필요하며 자전거 전용도로 안전시설 규정 개선과 자전거 도로 유지 및 관리에 대한 책임소재가 분명해야 한다는 것 등 자전거 이용방법의 구체적 방안을 제시했다.
도로교통법에서는 자전거에 자동차와 동일한 법적지위를 부여해 사고 발생시 자전거 이용자 권리를 보장하도록 해야 하며, 자전거 이용 활성화에 관한 법률에서는 안전시설 설치규정에 대한 사항 미비, 자전거 이용자의 통행우선권 미비로 인한 이용자 안전문제, 유지관리 주기와 책임에 대한 명확한 규정과 횡단도 기준이나 규범미비, 보행자, 자전거, 차량관계에 대한 우선순위 부재, 자전거와 차량 좌·우회전의 우선순위 등 통행규칙 신설과 관련된 문제점을 제시했다.
선행연구 고찰 결과, 자전거 관련 법규들이 목적별로 명확하게 구분돼야 하고, 규제에 대한 모호한 처벌규정과 자전거 관련 법률이 상이한 부분을 개선해야 하며 자전거 이용자 안전과 이용증대를 위한 조항 신설이 필요함을 알 수 있다.

2. 국내 자전거 이용자 행동에 관한 연구
1) 자전거 이용자 행태 분석
자전거 이용자 특성을 살펴보면 강창오(2010) 연구에서는 자전거 이용자의 주이용 목적으로 레저 및 운동이 61.2%, 출퇴근 11.9%, 기타 9.0%, 등·하교 8.2%로 나타났으며 이용 이유는 건강 증진이 가장 많았고, 레저 및 취미, 즉시 이용가능 등이 그 다음을 차지했다. 반면, 쇼핑, 업무 등의 목적으로 자전거를 이용하는 사람의 비율은 낮은 것으로 조사됐다. 자전거 비이용자의 경우 그 이유로는 사고위험이 25.4%로 가장 높았으며 버스, 승용차 등 편리한 대체 교통수단 이용, 개인적인 이유, 자전거도로의 정비 미흡, 자전거 보관소 등 관련시설 부족과 대중교통과의 환승 불편, 육체적 피로함과 과다한 시간 소요 등의 이유로 자전거를 이용하지 않는 것으로 분석됐다.
최미원(2008) 연구에서는 자전거 이용시 차도·보도에서 장애요인으로 발생요소에 대해 분석을 실시한 결과, 자전거도로나 보도 폭이 협소하다는 요인이 23.7%로 가장 높은 응답을 나타냈으며 횡단보도 등 자전거도로 불연속성 요인도 19.4%로 나타났다. 자전거 이용자의 자전거 이용 문제점으로는 자전거 도로의 불완전한 정비 상태가 가장 높은 응답률을 보였으며 다음으로 타 교통수단과의 접촉 등 교통사고 위험성으로 조사됐다.

2) 자전거 이용자 요구 사항
자전거 이용자 특성과 개선 요구사항 분석에 관한 연구를 보면, 강남훈(2012) 연구에서는 자전거 이용자 특성을 생활교통형과 레저형으로 구분해 분석했다. 분석 결과, 두 계층 모두 지속적으로 자전거 도로를 이용하는 집단으로 자전거 이용시 정비 및 휴식을 취할 수 있는 시설 제공이 지속적으로 투자돼야 하며, 예산과 이용목적에 따라 휴게시설 규모를 다변화해 설치해야 하는 것으로 분석됐다. 특히, 환승철도역 및 터미널과 연계 가능한 자전거 보관 및 연계환승시설을 설치해 자전거와 철도, 버스와의 연계가 가능하다면, 생활교통형의 경우도 충분히 활용할 수 있을 것으로 분석됐다. 또 자전거 이용 장려를 위한 인센티브제도 도입이 필요하며 이는 자전거 비이용자를 자극해 자전거 이용에 동참할 수 있도록 해야 한다고 제시했다.

3. 국내 자전거 관련 법·제도 현황
먼저 ‘자전거이용 활성화에 관한 법률’은 자전거도로 및 자전거 주차장 등 자전거 이용시설 설치·유지관리 등에 관한 사항과 자전거 도로 이용방법을 규정해 자전거 이용자 안전과 편의를 도모하고 자전거 이용 활성화에 기여하기 위해 제정한 법이다. 이밖데도 ‘자전거 이용시설 구조·시설 기준에 관한 규칙’, ‘도로교통법’, ‘도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’등이 있다.

4. 국외 자전거 관련 법·제도 현황
1) 일본
이충민(2012) 연구에서 일본의 자전거 관련 법·제도 현황 분석내용을 살펴보면, 일본 도로교통법상에서는 자전거는 자동차에 속해 있으며, 자전거는 차량과 같이 도로 중앙에서 좌측 부분을 통행한다. 일본 도로교통법 제34조에 의하면, ‘차량이 좌회전하려고 할 때 미리 가능한 한 도로의 좌측 가장자리에 붙어 서행하여야 한다. 단, 경차량이 우회전하려고 할 때는 미리 가능한 도로의 좌측 가장자리에 붙어서 교차로의 가장자리를 따라 서행하여야 한다.’고 명시돼 있다. 또 동법 제63조에 의하면, ‘자전거는 도로를 횡단하려 할 때, 자전거 횡단대가 있는 장소 부근에서 자전거 횡단대를 따라 도로를 횡단해야 한다. 자전거는 교차로를 통행하려는 경우, 해당 교차로 또는 그 부근에 자전거 횡단대가 있을 때는 해당 자전거 횡단대를 따라 진행해야 한다. 보통자전거는 교차로 또는 그 부근에서 해당 교차로로의 진입을 금지하는 도로표시가 있을 때는 해당 도로표시를 넘어서 해당 교차로로 진입해서는 안된다.’ 라고 규정되어 있다.

2) 네덜란드
김성배(2010) 연구에서 네덜란드 자전거관련 법·제도 현황 분석 내용을 확인할 수 있었다. 네덜란드는 국토와 인구가 한국의 약 3분의 1에 해당하는 나라로, 1970년대 이미 대부분의 도시들이 교통체증과 대기환경오염 문제를 겪었다. 국토가 좁고 인구밀도가 높은 네덜란드는 교통중장기계획을 세워 강력한 자동차 증가억제와 자전거이용활성화를 병행 추진했다. 구체적 내용을 살펴보면 자전거 전용도로 확장, 민간 자전거 보관소 건설비용의 20% 지원과 함께 시내 일부 주차장 폐쇄와 자동차 일방통행도로를 정해 자동차이용을 억제하는 정책을 펼쳤다. 이같은 노력으로 자전거는 네덜란드의 주요 교통수단으로 자리잡게 됐다. 네덜란드는 국민 1인당 1대꼴로 자전거를 보유하고 있으며, 자전거 교통수송분담률은 43%에 달한다. 자전거도로는 약 19,000km로 전체 도로에서 차지하는 비율이 약 8.6%로 세계 최고수준을 유지하고 있다.

3)독일
김세용 외(2008) 연구에서 독일 법·제도 현황을 확인할 수 있었다. 독일은 1861년~1986년 사이 이루어진 ‘자전거가 친숙한 도시 만들기’으로 인해 로젠하임의 경우, 자전거 교통량이 13% 증가하고 자전거 수단분담비용은 23%에서 26%로 증가했다. 독일의 자전거 정책 원칙과 목표는 종합도시교통계획에 자전거분야를 본격적으로 취급하고, 자전거를 지방도시교통의 좋은 대안으로 자리잡도록 하며 중앙 및 지자체간 긴밀한 협조가 이루어지게 하는 것이다. 또 교통계획수립 시 자전거도 도립교통수단으로서 동등한 대우를 받도록 하고, 교통수단간의 정밀한 비교분석을 시행해 자전거 교통의 잠재력이 크다는 사실을 널리 주지시키는 것이었다.

Ⅲ. 본론

1. 국내 자전거 법규 문제점

1) 자전거이용 활성화에 관한 법률
자전거이용활성화에 관한 법률은 이용자의 안전과 활성화를 도모하는 법률이지만 자전거 이용자 행동 규제에 대한 처벌이 명확하지 않다. 그러나 자전거에 대한 처벌규정이 도입돼 처벌이 강화된다면 자전거 활성화를 저해할 우려가 있기에 벌칙 규정 도입에는 신중해야 한다. 무엇보다도 자전거 이용자들의 이용습관 개선을 위한 자전거 교통안전 교육실시, 공익광고 및 홍보활동이 우선되어야 한다.

2) 도로교통법
현행 도로교통법 13조에서는 자전거 통행방법에 대해 자전거 도로가 있는 경우 자전거 도로를 통행해야 하며, 자전거 도로가 없는 경우 도로 가장자리 우측에 붙어 통행해야 하고, 자전거 운전자가 교차로에서 좌회전할 경우 미리 도로 우측 가장자리에 붙어 서행하면서 교차로 가장자리 부분을 이용해 좌회전하도록 규정하고 있다. 즉, 자전거의 직접 좌회전을 금지하고 일명 ‘Hook Turn’ 방식의 보행신호와 함께 직진해 두 번의 신호를 거쳐 좌회전하도록 하고 있다. 분명 이 방법은 자전거 교통사고를 줄일 수 있지만, 두 번의 신호를 기다려 통행하는 방법은 자전거 이용자 측면에서 효율이 저하되는 방법이랄 수 있다. 또 차도에서 자전거를 전용차로가 아닌 차도 우측 끝 또는 갓길을 이용해 통행하도록 하는 것은 자동차와의 충돌위험이 존재하고 현행 자전거 좌회전 통행방법은 자전거 안전성과 신속성을 모두 떨어뜨리게 되므로 차도에서 자전거가 차량과의 상충을 줄이면서 신속하게 좌회전 통행할 수 있는 자전거 전용차로확보가 필요하다.

2. 개선방안 도출
앞서 언급한 문제점을 토대로 자전거 이용자의 권익보호와 이용률 향상을 위한 법제도 개선안을 제시하고자 한다.
첫째, 자전거 이용자의 법적 권리보장을 위한 자전거보험 의무가입이다. 도로교통법 제2조 17호에 의거 자전거도 차마의 한 종류로 자전거 이용 활성화를 위해 자전거 법적 지위를 교통수단으로 규정하고 있다.
자전거보험은 보험사나 지자체에서 자전거보험 상품을 제시하고 있지만, 대부분 보험기간이 1년인 소멸성 보험으로 교통사고 시 본인의 자전거 파손에 대한 보상을 받을 수 없다. 또 본인 부상에 대한 보상이 미약하며 대인 대물에 대한 보상이 보험사 별로 차이가 있어 다른 교통수단에 비해 보험가입률이 미미한 수준이다. 보험업계에서도 큰 이윤을 창출하기 힘든 자전거 보험의 특성으로 인해 보장내역을 간소화하거나 외면하고 있는 실정이다. 정부에서는 보험업계에 조항을 공통적으로 개선해 자전거 이용자들이 실효성있는 보장을 받을 수 있도록 해야 한다.
또 자전거 이용자가 보험가입률이 미미하다는 실정을 감안해, 대인 대물에 대한 사고시 보상을 받을 수 있도록 하고, 자전거 도난사고 시 자전거 파손에 대한 보상을 받을 수 있도록 하며, 보험사들이 적정한 보험료 산출을 할 수 있는 통계자료를 구축해야 한다. 점차 자전거도 교통수단의 하나로 이용되면서 자전거 이용률이 증대될 것으로 예측되고 있고, 자전거 이용증대로 인한 자전거 교통사고도 또한 증가할 것으로 예상된다. 따라서 자전거 보험의무 가입과 현재 자전거 보험의 문제점을 보완해 자전거 도난과 파손에 대한 불안감을 해소하고 자전거 교통사고에 적극 대비할 수 있는 효율성있는 보험제도가 법제화 되어야 할 것이다.
둘째, 교차로 횡단도 앞 자전거 속도방지 시설과 횡단도 포장재료를 달리해 자전거 속도를 감소시켜 자동차와 자전거 이용자와의 충돌 예방을 위한 제도개선이 필요하다. 경찰청의 자전거 교통사고 분석 결과를 보면 차량과 자전거와의 주요 사고발생 장소는 횡단보도, 교차로, 진출로입 순으로 나타났다.
정경옥(2012) 연구에서는 자전거 운전자측 사고 원인으로 전방 주시 태만으로 차량을 살피지 않고 주행하다가 일어난 사고가 전체의 66%를 차지하는 것으로 나타났다. 현행법상 자전거 이용자는 횡단보도 이용시 자전거에 내려 자전거를 끌고 건너야 하지만, 이용자의 대부분이 번거로움을 이유로 주행하던 속도로 자전거에 탄 채 횡단보도를 건너기 때문에 보행자와의 충돌위험성이 있다. 이밖에도 교차로 내 자전거 이용자의 안전성 확보를 위해선 자전거 이용자뿐 아니라 자동차 운전자 또한 자전거와의 사고 위험성에 대한 인식이 우선적으로 필요하다. 교차로 횡단도 앞 자전거 속도방지시설 또는 도로포장 재질을 달리해 횡단도 주행 시 자전거 속도를 제한하여 교차로 내 자전거 교통사고를 줄일 수 있도록 해야 한다.
셋째, 자전거 주차장 제도 개선이다. 자전거 이용 활성화에 관한 법률 제11조에 따라 자전거 주차장은 자전거 이용자가 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 장소에 설치해야 하지만 대부분이 노외 주차장으로 도난 방지에 대한 안전시설이 미흡하고, 자전거 보관의 안전성과 자전거 방치에 대한 문제점이 있으며 눈·비 등의 보호를 받을 수 없는 것이 현실이다.
또 자전거 주차장 방범 관리와 도난시 보상 규정 등에 대한 조항이 없어 자전거 주차장을 이용을 기피하는 원인이 되고 있다. 네덜란드의 경우, 자전거 주차장은 입체주차가 가능하도록 설치하고 자전거 주차장 설치시 사업비의 20%를 정부가 지원하고 있으며, 백화점, 철도역 등 대중 장소에는 자전거 이용객 편의를 위해 건물 주인이 자발적으로 자전거 주차장을 설치하도록 제도적 장치를 마련하고 있다. 자전거 이용활성화를 위해서는 대중교통과의 연계가 필수적이지만 국내의 경우 자전거 주차타워 수는 미미한 실정이다. 향후 국내에서도 대중교통의 주요 거점역에 자전거 주차센터를 건립하고 도난시 주차센터 관리기관에서 책임지고 보상하며, 노외주차장의 경우 차양 설치와 도난 방지를 위한 시설 설치를 의무화하도록 해야 할 것이다.
마지막으로 자전거 이용자가 교차로에서 직접 좌회전을 할 수 있도록 자전거 전용차로를 법으로 확보해야 한다. 도로교통법에서는 자전거가 교차로에서 우회전하는 경우 우측차선에 붙고 좌회전하는 경우 미리 도로 우측 가장자리에 붙어 서행하면서 교차로 가장자리 부분을 이용해 좌회전하도록 규정하고 있다.
그러나 자전거의 경우 사람의 힘을 이용해 주행하기 때문에 자동차에 비해 속도가 떨어지며 자전거가 신호를 받기 전 중앙으로 가기 때문에 자동차와의 상충위험이 존재한다. 현행 도로교통법에서는 Hook turn 방식의 2단계 좌회전으로 교차로에서 직접 좌회전을 금지하고 있다. 이 방식을 권장한다면 자전거 교통사고는 감소하겠지만 근본적으로 직접 좌회전 금지는 자전거에 대한 차별로 이용활성화를 위한 저해요소가 될 것으로 판단된다.
목승준(2011) 연구에서 [그림 1]과 [그림 2]와 같이 자전거 전용 좌회전 차로를 이용하는 통행방법은 국내에서 사용하는 모든 신호체계에 적용이 가능하며, 차량이 자전거에게 우선권을 양보해 자전거 전용차로로 진입한다는 점에서 교통류간 충분한 상호인식이 가능한 장점이 있다고 분석했다. 따라서 자전거 전용차로를 확보해 교차로 내 직접 좌회전으로 자전거 이용자 안전성과 신속성을 증대시킬 수 있을 것으로 판단된다.

Ⅳ. 결론
이 연구에서는 자전거 관련 법제도 현황을 분석하고 문제점을 도출해 개선안을 제시했다. 관련 법규로 자전거이용활성화에 관한 법률, 자전거 이용시설 구조·시설 기준에 관한 규칙, 도로교통법, 도시계획시설 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 등 자전거 관련 주요 규정사항을 살펴봤으며, 자전거 이용자 안전성과 편의성 측면에서 개선안을 도출했다.
개선방안으로는 첫째, 자전거 이용자의 법적 권리보장을 위한 자전거 보험제도 의무화, 둘째, 교차로 내에서 자동차, 보행자와의 상충을 줄이기 위한 횡단보도 앞 속도방지시설 설치 법제화, 교차로 내 자전거 직접 좌회전을 위한 자전거 전용차로 설치로 자전거 통행방법 개선 의무화 등이다. 본 연구에서 제안된 사항이 법제화돼 시행된다면, 보다 안전하고 편리한 자전거 이용이 가능해져 수단분담률 제고에 도움이 될 수 있을 것으로 판단된다.