■한국교통연구원 오재학 연구위원 외 2명

Ⅰ. 현황 및 문제점, 원인분석
1. 연구의 배경 및 목적
참여정부가 들어서면서 국가균형발전특별법, 지방분권특별법, 행정도시특별법 등 3대 특별법의 추진을 계기로 국토의 균형발전 및 지방분권화에 대한 요구가 증대되고 있는 상황에서 중앙정부에 집중되어 있는 행정업무와 권한의 분산을 통해 지방정부의 자치권을 강화시킴으로써 지방의 활성화를 장려하고, 분권형 선진 국가를 이루려는 시도가 활발하게 진행 중이다.
최근 지방분권화의 정책과 관련해 교통부문은 광역교통 현상의 심화, 교통시설 운영의 효율성 증대, 교통투자예산의 효율적 집행, 지방자치단체의 높은 책임성 요구, SOC 사업에 대한 중앙정부와 지방정부간 사회적 갈등 심화 등의 사회·경제적 여건 변화가 대두되고 있어 이에 대해 효과적으로 부응하기 위한 교통부문의 정책혁신 필요성이 높아지고 있다.
이에 본 연구는 지방분권화라는 국정과제의 추진에 부응해 교통부문에 있어 중앙정부와 지방정부간 행정기능 분담체계, 교통시설투자체계, 교통재원 배분 및 조달체계에 대한 지방분권화 추진에 따른 교통정책의 혁신방향과 추진과제 제시를 목적으로 한다.

2. 지방분권의 개념과 추진현황
지방분권이란 중앙집권에 부응하는 것으로 권한분배가 국가기관 내부의 상·하간이나 중앙·지방간에 행해지는 것인가 또는 국가와 독립된 법인격이 있는 단체와의 사이에서 행해지는 것인가에 따라 권한분권과 자치분권으로 나뉘며, 지방분권은 주로 자치분권을 의미하는데 우리나라의 헌법도 자치분권으로서의 지방분권을 인정하고 있다.
참여정부는 2003년 7 지방분권추진 로드맵에서 지방분권화를 위한 7대 기본방향과 20대 주요 추진과제를 제정·제시했다. 이후 정부혁신지방분권위원회는 2004년 11 지방분권 5개년 종합실행계획에서 주요 과제를 내용과 성격에 따라 위원회 주관과제, 위원회 역점과제, 부처 주관과제, 부처 자율과제 등 4가지 유형 47개 추진과제로 세분해 추진 중에 있다.
지방분권의 7대 기본방향에는 중앙·지방정부간 권한 재배분, 획기적인 재정분권의 추진, 지방정부의 책임성 강화, 협력적 정부간 관계정립 등이 포함되어 있고, 주요 추진과제에는 중앙권한의 획기적 지방이양, 지방재정력 확충 및 불균형 완화, 지방재정의 자율성 강화, 지방정부에 대한 평가제도개선, 중앙·지방정부간 협력체제 강화 등이 포함되어 있다.
또한 2004년 1월에는 5년 한시법으로 지방분권특별법을 제정해 지방분권 추진을 위한 법적 기반을 마련함으로써 지방분권 추진과제의 실천을 의무화했고, 정부혁신지방분권위원회를 특별법상 심의 기구로 지정, 지방분권 과제의 추진절차를 규정화했다.
이와 더불어 지역간 불균형 해소와 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통해 자립형 지방화를 촉진시키기 위한 국가균형특별회계를 신설해 운영토록 하고 있다.

3. 교통부문 지방분권의 추진현황과 정책혁신의 필요성
가. 부문별 교통시설 투자체계의 현황과 문제점
1) 도로부문
본 연구는 일반국도를 중심으로 국도의 건설 및 관리·운영체계에 대해 검토하고, 국고가 지원되는 국대도, 국지도, 광역도로에 대한 계획·건설·운영 및 투자재원분담에 등에 대한 현황과 문제점을 분석해 지방분권화 시대에 적합한 도로의 건설·운영 정책혁신방안을 모색했다.
우리나라 도로 건설·운영의 주요 문제점은 첫째, 중앙정부와 지방정부가 수립하는 도로정책의 목표, 계획수립, 건설 및 유지관리 단계에서 도로등급별로 도로의 관리주체가 상이해 정책적인 연계성이 낮은 실정이다. 둘째, 도로사업간 사업시기가 일치하지 않거나 중앙과 지방의 중복투자 가능성이 높고, 재정여건이 열악한 지자체에서는 중앙정부와 연계되는 도로사업이 다른 사업에 비해 투자우선순위가 떨어질 경우, 도로투자가 적기에 이루어지지 못해 기능 수행에 곤란이 초대된다는 점이다. 마지막으로 셋째, 도로재원의 다원화로 인해 중앙과 지방이 따로 관리하게 되고, 재원 및 예산체계가 상이해 국도건설 및 유지관리에 비효율성이 발생되고 있다.
또한 중앙정부가 지방정부에 직·간접적으로 지원하는 국가지원 도로(국대도, 국지도, 광역도로 및 지방양여금으로 건설되는 지방도로)는 국가간선도로망의 원활한 건설·운영·유지보수를 위해 중앙정부가 사업계획을 심의해 지방정부에 투자재원을 지원하는 것인데, 실질적인 도로건설·운영관리 주체는 지방정부이다. 따라서 이들 국고지원 도로건설사업 방식은 지방분권화 추진과 연계해 도로투자의 효율성 향상을 위해 지방정부에 업무기능과 재정권한을 이양하는 방안을 적극 검토해야 한다.
2) 철도부문
철도교통은 계획·건설·운영에 있어 중앙정부의 책임과 역할이 지배적이지만, 최근 대도시권 광역화의 급진전과 도시교통의 혼잡으로 인해 도시철도와 광역철도의 계획·건설·운영에 있어 지방정부의 역할이 크게 증대되고 있다.
본 연구에서는 지방분권화와 관련해 도시철도와 대도시권 광역철도의 건설과 운영 및 재정배분을 중심으로 중앙정부와 지방정부의 역할 및 관계에 대해 철도부문의 지방분권의 현황과 문제를 파악했다.
도시철도사업은 도시교통혼잡해소 및 대중교통중심의 대도시 교통체계구축이라는 목표 하에 무분별하게 추진됨으로써 건설·운영과 관련해 다음과 같은 문제가 나타나고 있다. 첫째 도시 철도 수송수요의 과다 추정으로 도시철도 운영적자 및 부채 증가의 근본적인 원인이 되고 있다. 둘째 도시철도 재원조달 계획의 타당성에 대한 것으로 자체재원에 의한 재원조달을 최대화해 투자 가능한 가용재원의 부족 현상이 발생되고 있다. 셋째 국고지원에 대한 확고한 원칙 없이 상황에 따라 국고지원이 이루어져 도시철도 건설시기 및 지자체별 국고지원에 대한 규모가 상이해 일관성이 결여되고 있다. 넷째 도시철도 운영기관의 경영합리와 노력의 미흡과 예측치 미만의 수송인원, 수송원가에도 못 미치는 이용요금, 부채원리금 상환부담의 과중 등으로 만성적 운영적자가 초래되는 운영상의 문제점이 나타나고 있다.
‘대도시권광역교통관리에관한특별법’에 의한 대도시권 광역철도의 건설·운영상의 문제는, 첫째 도시철도, 일반 철도 및 현행 수도권전철의 광역철도 지정상이 논란 제기 문제이며, 둘째 광역철도 건설에 따른 중앙정부와 지방정부간 획일적인 재원분담 기준에 관한 문제이고, 마지막으로 기지정된 광역철도 사업에 대한 건설주제간 이견 발생으로 건설 사업이 지연될 경우 이를 조정할 정부의 갈등 관리 기능 및 행정조정 능력이 부족하다는 것으로 요약될 수 있다.
3) 공항부문
우리나라 공항부문의 주요 문제점은 고속도로의 확충 및 고속철도의 일부 개통으로 국내 각 지방공항의 국내선 항공수요 감소에 따른 일부 지방공하의 존재 여부이다.
이는 공항건설의 재정 및 운영 부담이 없는 각 지방자치단체와 해당 지역의 정치인 등에 의해 항공수요와는 무관하게 공항시설을 무리하게 요청한 과거의 관행이 원인으로 지적될 수 있다. 또 최근 감소되고 있는 국내 항공수요와 각 지역적 요구에 의해 지방자치단체에서의 공항운영 및 신공항 건설에 대한 정책의 요구가 많아지고 있는 것도 새로운 정책 이슈로 나타나고 있다.
4) 물류시설 부문
물류부문은 경제활동의 모든 분야와 밀접한 관련성을 갖고 있어 물류정책 또한 한 부처가 맡아 수행하기는 현실적으로 어려우나, 국가물류체계는 하나의 시스템이므로 각 부문별 사회간접 자본, 법·행정, 운영체계 등이 유기적으로 지원되고 관리돼야 한다.
즉 사회간접자본과 수송수단을 관리하는 부서는 단일화된 필요가 있음에도 국내에서는 대부분 국가에서 시행하는 방식과는 다르게 해운 및 항만분야는 따로 계획 및 관리되고 있다.
한편 많은 물류행정의 권한과 관리가 지방자치단체로 이관되어 있으나 지방행정은 인허가, 등록 등 단순 업무처리 위주이며, 물류부문의 전문성 결여로 양질의 행정서비스를 제공하지 못하고 있을 뿐만 아니라 중앙정부와의 유기적 협력체제도 크게 미흡하다.
지자체의 물류행정조직은 과단위의 명칭에서, 물류를 명시하는 경우는 서울, 인천, 전북 3곳에 불과한 실정으로 대부분의 경우 화물운수사업체 및 화물차량의 관리 업무를 여객교통 및 도로관리업무와 함께 교통행정의 일부 업무로 담당하고 있다.

나. 지방정부 재원조달체계
1) 교통부문 지방재정 현황과 문제점
2003년 기준 총 재정규모는 국가재정 66.6%, 지방재정 33.4%이며, 지방재정의 경우 1985년 38.7%에서 2003년에는 50.2%로 규모면에서 크게 신장되어 2003년도 GDP대비 지방재정의 비분은 10.8%에 달하고 있다.
한편 2004년도 기준 국세와 지방세의 재원배분은 79.2%, 20.8%로 국세위주로 재원배분이 이루어져 있으며 명목적 배분비율에 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 지방재정조정재원으로 조정을 한 후의 실질적 재원배분을 살펴보면 국가가 59.1%, 지방정부가 40.9%로 나타나 국가에 더 많은 재원이 배분되고 있다.
2) 중앙정부 및 지방정부 교통재원 조달체계
중앙정부의 교통시설 투자는 투자예산의 86% 이상이 교통시설특별회계에 의한 것이며, 그 외 철도사업특별회계, 자동차교통관리개선특별회계 등을 통해 조달되고 있다.
여기서 교통시설특별회계 세원은 크게 교통세, 기타 국세, 일반회계, 자체수입 등으로 구성되며, 2004년 기준 교통시설특별회계의 세입규모는 약 135,529억원(교통세 비중 67.8%로 가장 높음)이다.
지방정부의 세입은 크게 자체수입(지방세, 세외수입)과 의존수입(지방교부세, 국고보조금, 지방잉여금)으로 구성되어 있는데 점차 자체수입이 늘어나고 의존수입이 감소하는 추세이며, 세외수입의 비율이 증대되는 추세에서 지방정부의 다양한 수익사업을 반영하고 있다.
지방정부의 교통시설 투자재원은 크게 일반회계와 특별회계로 구분되며, 지방정부 세입의 일부가 교통투자 재원으로 활용된다. 일반회계는 일반행정, 사회개발, 경제개발 부문으로 나누어 지출되며, 교통부분은 이 중 경제개발 부문에 포함되는데 주로 지하철건설, 도시교통난 해소, 공공주차장건설, 벽지노선 결손보존, 경전철 건설, 교통신호체계 개선, 환승시설 등에 투자된다. 지방도로정비사업은 특정사업수요에 충당하는 지방양여금제도에 의해 추진됐으나, 지난해부터 폐지되어 지방교부세, 국고보조금, 국가균형개발특별회계 등으로 분할·흡수됐다.
교통관련 특별회계는 크게 지방교통사업특별회계와 도시철도사업특별회계로 구성되는데 지방교통사업특별회계의 세입은 교통유발부담금, 과징금, 과태료, 혼잡통행료, 주차수입금, 일반회계 전입금, 재정투융자 기금으로 구성되며, 주차장건설, 교통안전시설건설, 대중교통체계관리 등에 지출되고, 도시철도건설사업특별회계 세입은 일반회계 전입금, 국고보조금, 정부융자금, 지방채 수입금, 역세권개발 수입금 등으로 구성된다.
3) 투자시설별 국고보조금 지원현황
2004년 기준 교통부문 국고보조금과 지방재원에 의해 수행된 투자규모는 2,186,868백만원, 이 중 중앙정부가 지방정부에 지원한 국고보조금은 1,414,811백만원(64.7%), 이에 부응한 지방정부의 자체조달재원 규모는 772,057백만원(35.3%)에 이른다.
매년 국고보조금지원 사업으로 추진된 사업은 크게 국지도, 국대도, 도시철도, 광역도로 등을 중심으로 살펴보면 2000~2004년 기간 동안 총 17개 교통투자사업에 지원됐는데, 교통시설별 지원내역을 살펴보면 도로부문이 57.4%로 가장 높고, 도시철도 건설·운영지원 35.2%, 광역교통시설 건설재원 4.7% 순이며 나머지 버스, 주차장 ITS 지원은 미미한 수준에 그치고 있다.
도로시설이 8개 시설항목, 도시철도가 3개 시설항목으로 전체 국고지원의 92.6%를 점유하고 있어 도로와 도시철도 지원에 매우 편중되어 있다.

다. 교통부문 지방분권 정책혁신의 필요성
1) 정부의 역할 및 기능 재정립
현재 중앙정부에 의해 주도적으로 추진되고 있는 교통시설 및 수단의 투자·운영, 서비스 제공 시스템을 중앙정부, 지방자치단체 및 민간의 역할 분담체계로 전환함으로써 중앙정부의 역할과 기능을 완화하고, 이용자 중심으로 효율성을 증대할 필요가 있다.
특히 교통시설 및 수단의 건설·운영과정에 있어 지방자치단체와 민간의 역할을 활성화하고 지방자치단체의 자율적인 정책수립 및 집행기능을 강화해 지방의 특성에 맞는 교통정책을 추진해야 한다.
2) 생활권 위주의 광역교통현상 심화
대도시를 중심으로 공간적 생활권 확대에 따른 광역교통현상이 심화되고 있어 인접 지방자치 단체들 간에 상호협력과 정책조정이 필요하다. 즉 인접 지방자치단체들 간에 이해관계 상충과 지방자치단체 재정여건의 상이로 인해 교통시설의 건설·운영에 있어 많은 문제점이 발생되어 광역적·국가적 차원에서 이러한 이해관계의 조정이 중요한 정책과제가 되고 있다.
3)교통시설 운영의 효율성 증대한 대한 필요성
지난 70~90년까지 국내 교통정책은 주로 교통시설 건설에 의한 용량 증대를 중심으로 추진됐으나, 최근에는 교통시설의 지능화와 운영 효율성을 추구하는 교통정책의 추진이 요구되고 있다. 특히 이용자 편의증대를 위한 환승연계체계구축 및 다양한 수단간 종합교통체계구축에 대한 요구도 증대되어 지방정부의 역할 비중이 높아지고 있다.
4) 교통투자예산의 효율적 집행에 대한 요구 증대
국가 경제가 고도성장기에서 성숙기로 접어들면서 경제성장 둔화, 인구의 고령화, 소비자들의 삶의 질 향상에 대한 욕구 증대 등 복지 부문에 대한 예산수요가 크게 증대될 전망이다. 또 최근 경제성장의 둔화에 따른 정부재정 지출의 한계와 복지지출의 증대는 정부 재정운영의 탄력성을 저하시켜 교통투자예산 집행의 효율성 제고에 대한 필요성이 대두되고 있다. 지방자치단체가 집행하는 교통시설 건설·운영에 대한 예산의 상당부분이 국고지원에 의해 이뤄져 지방자치단체의 자율적 기능이 제한되어 예산집행의 탄력적 집행이 어려워 예산집행의 효율성 저하도 야기되고 있다.
5) SOC 사업에 대한 지방자치단체간 사회적 갈등 심화
여러 인접 지방자치단체를 경유하는 교통·SOC시설 건설의 경유 노선, 예산 배분 등에 있어 관련 지방자치단체들 간에 이해 상충과 주민들 간의 갈등이 심화되고 있다.
이러한 사회적 갈등은 SOC 건설사업의 투자비용 증가뿐만 아니라 사업기간의 장기화로 막대한 경제·사회적 손실을 야기해 국가차원에서의 사회적 갈등에 대한 합리적 조정체계의 확립이 요구된다.
6) 지방자치단체의 높은 책임성 요구
지방자치단체의 역할과 기능이 증대되면서 지방자치단체의 자율적 정책 집행에 대한 높은 책임성 및 투명성과 합리성에 대한 객관적 평가체계가 요구된다. 또 향후 지방자치단체의 정책사항에 따른 성과평가에 따라 예산배분이 이루어지는 평가체계의 구축이 요구되고 있다.

Ⅱ. 연구성과
1. 연구방법론
본 연구에서는 지방분권의 개념 및 관련연구의 고찰을 통해 연구 분석의 틀을 정립하고, 국내 교통부문 지방분권의 현황과 문제점 검토 및 교통부문에 있어서의 정책적 혁신의 필요성을 제시했다. 또 외국의 교통부문 지방분권 실태를 파악해 국내엣 적용할 수 있는 정책적 시사점을 검토했으며, 이를 토대로 교통부문의 지방분권 정책혁신방향과 부문별 추진과제를 개발하고, 단·중·장기별 추진방안과 그에 따른 기대효과를 제시했다.

2. 외국의 교통부문 지방분권 사례 및 시사점 분석
가. 교통행정 업무기능에 대한 사례 및 정책적 시사점
국내 교통행정 업무기능에 있어 중앙정부와 지방정부의 행정기능은 지방분권이 이루어져 있으나 아직도 실질적인 중앙정부의 기능과 역할이 월등히 우세할 뿐만 아니라 행정기능의 지방분권 정도도 미약한 실정이다.
일본과 같이 국가차원의 교통정책 목표 설정, 기본방침의 기획과 입안 및 정책 조정, 통합형 교통정책 및 계획의 수립 등에 대해서는 중앙정부의 행정기능을 더욱 강화하고, 이에 따라 지방정부 차원의 교통계획을 수립할 수 있도록 지방정부에 대한 지침서를 작성하는 것이 중앙정부에서 추진해야 할 행정기능이다. 또 교부금을 통해 지방정부를 지원하고 있는 국내의 경우 지방정부에 대한 올바른 평가체계가 없으므로 평가체계의 구축과 지원체계에 대한 공정한 기준을 마련하고 있는 외국의 사례를 수용해야 할 것이다.
게다가 지방정부간 이견 발생으로 파생되는 역효과와 비효율성에 대해 독일은 중앙정부의 교통부문 양여금을 이용한 강제 조정기능을 통해 문제 해결을 하고 있는데, 국내에서도 광역교통차원에서 지자체간 이견으로 인해 국가 교통시설의 공급이 차질을 빗고 있는 상황에서 이러한 사례는 수용할 필요가 있다.
지방정부 차원에서도 실질적인 행정적인 독립을 위한 자치행정 권한의 강화와 함께 자체 세수 확보를 통해 지방의 자율성 확대·강화를 위한 노력이 필요하다. 현재 불분명한 국가 / 지방교통시설에 대한 구분으로 인해 발생되는 문제에 대해서는 미국과 같이 지역 현실을 가장 잘 알고 있는 지방정부에서 교통시설에 대한 용도와 기능 분류 등을 통해 연방정부와의 역할을 분담하듯이, 국내의 지방정부도 이러한 노력을 실시해 중앙정부와 지방정부의 시설구분을 명확하게 하고, 이에 따라 교통투자 재원을 적절히 활용해야 할 것이다.

나. 재정지원체계에 대한 사례 및 정책적 시사점
미국과 독일은 지방정부의 교통시설 공급에 대해 특별법 제정, 특별회계 설정, 양여금의 제공 및 지원프로그램의 개발 등을 통해 중앙정부의 재정지원을 추진하고 있으며, 법적·제도적 장치가 구축되어 있다.
미국은 기존의 ISTEA, TEA-21 법에 추가함으로써 교통시설의 안전과 지역교통시설의 확충을 위해 새로운 SAFETEA-LU 법안을 제정했으며, 지방정부에 대한 재정지원을 확대하고 있다.
미국에서 실시하고 있는 재정지원 체계에서 특이한 것은 특별법과 특별회계를 통한 재정지원 외에도 연방도로보조 프로그램과 연방 토지·도로 프로그램과 같은 제도적 장치를 이용해 지방교통시설에 대한 재정지원 프로그램을 개발해 적극적인 재정지원을 하고 있다는 것이다.
국내도 특별법에 의한 재정지원과 함께 중앙정부 차원의 지방교통시설 재정지원을 위한 다양한 제도적 장치의 마련이 필요할 것으로 판단된다.
일본은 교통시설별로 특별회계를 설치하고, 국가와 지방의 교통시설에 대해 명확히 구분하는 등 양여금 형태로 재정지원의 범위를 설정해 개별사업이 아니라 지방정부 교통부문의 교통시설별 포괄 지원함으로써 지방교통시설의 공급 효율화를 추진하고 있는데, 지방정부의 열악한 재정여건이나 지역상황의 변화가 급격한 국내 경우에 보다 효과적인 재정지원 방식이 될 수 있다.

다. 교통시설 투자체계의 사례 및 정책적 시사점
외국의 교통시설부문 투자체계의 특징은 교통사업에 대한 중앙정부의 승인과 투자, 이를 뒷받침하는 제도적 장치 및 지방정부의 자체적인 노력으로 요약할 수 있다.
미국의 도로사업에 대한 투자체계를 보면 연방보조의 대상이 되는 국가간선도로(IS, NHS)의 경우 연방정부는 국가차원의 계획을 수립, 재정지원 및 투자체계를 확립하고, 지방정부는 도로의 건설·운영·유지관리 등을 수행함에 있어 연방정부의 재정적 지원을 받는다. 여기서 국가간선도로의 지정은 지방정부의 도로기능 구분 보고서를 제출함으로써 승인을 획득해 이루어진다.
이러한 미국의 예는 지방정부 관할의 국가교통시설에 대한 중앙정부의 추가 지정 및 도로승급 인정 등을 전제로 하고 있는데, 국내의 경우 국가간선도로인 국도의 경우 지역 특수성과 지역 개발에 대한 효율적인 도로개발을 위해 미국과 같이 계획·건설·운영관리 및 투자체계로의 전환을 고려할 수 있다.
지방교통시설에 대한 재정적 기술적 투자를 위해 미국에서는 재정배분공식을 적용하고 있으며, 일본에서는 교통시설분류를 통해 투자 및 보조 비율을 제도적으로 설정하고 있다. 독일에서는 지방정부의 교통시설에 대한 투자재원의 보전을 통한 투자체계를 지니고 있는데 중앙정부의 승인을 통해 인정된 교통사업에 대해서는 안정적인 사업의 추진이 이루어지도록 하는 투자지원 체계의 확립방안도 검토돼야할 방안이다.
앞서 언급됐던 중앙정부 차원의 지원과 함께 지방정부 자체의 투자체계 확립을 위한 노력도 매우 중요하다. 관할 지역의 교통시설에 대한 기능 및 용도 분류와 자료의 갱신 노력은 국내 지방정부에서도 수용해야 할 것이다. 이를 통해 지방교통신설에 대한 중앙정부의 투자를 확대하고, 자체적인 재원의 확보와 적극적인 민간자본 유치를 통해 투자체계를 다원화함으로써 교통시설의 공급을 효율적으로 추진할 수 있을 것이다.

3. 교통부문 지방분권 정책혁신 방향과 추진과제
가. 교통정책혁신 기본방향
▲중앙정부와 지방정부간 행정기능의 합리적 재정립 기능의 재조정 ▲교통시설투자체계에 있어 지방정부의 자율성 강화 ▲지방교통재정 능력의 강화

나. 교통정책 혁신 추진 과제
1) 국가간선도로교통시설과 지방교통시설의 합리적 재조정
도로, 철도, 공항, 항만 등 교통시설별 특성을 고려해 국가교통시설과 지방교통시설로 재구분 한다.
도로부문은 고속도로, 국도, 지방도, 특별시도, 광역도로 등의 건설, 운영관리 기능에 대해 전면적으로 재구분해, 국가간선교통망 구축에 대한 건설계획은 중앙정부가 담당하고, 운영관리는 해당 지방정부가 담당하도록 역할 조정이 필요하다. 또 지방도, 국지도, 광역도로의 계획·건설·운영관리는 해당 지방정부 또는 민간부문이 담당할 수 있도록 조정한다.
공항부문에 있어서는 국제공항의 계획·건설·운영관리는 중앙정부가 담당하고, 지방공항의 계획·건설·운영관리는 해당 지방정부 또는 민간부문이 담당할 수 있도록 조정한다. 항만부문은 해양수산부와 협의해 항만을 국가기간 교통시설로 지정해 도로, 철도, 공한, 항만 등 육·해·공의 간선도로망의 일환으로 계획·건설·관리할 수 있는 체제가 필요하다.
2) 지방교통시설에 대한 지방정부 중심 집행체계 정립
재조정된 도로등급에 따라 지역교통시설의 경우, 건설 및 운영, 유지보수 등 관리주체의 이관을 추진하고, 국가지원지방도의 개념의 폐지가 필요하다. 지방공항 경우 지방정부로 건설 및 운영, 유지보수 책임의 전환을 추진하도록 한다.
3) 중앙정부의 광역교통 업무 및 조정기능 강화
대도시권을 중심으로 광역교통관련 업무를 명확히 구분하고 중앙정부와 지방정부간의 권한과 책임 재정립, 조정기능의 강화 및 광역교통시설 및 수단의 계획·건설·운영에 소요되는 투자재원의 규모를 확충해 사업이 계획대로 추진되도록 한다.
4) 지역별 ‘지역교통특별회계’의 설치
지역교통특별회계의 설치를 통해 교통시설의 건설·운영 등 모든 재원이 집행되도록 해 교통시설 건설·운영의 효율화를 도모하고, 재원활용의 투명성을 증대한다.
또 지역교통특별회계 계정의 설치·운영은 지방의회의 조례 등에 근거해 운영토록 함으로써 지방정부 재원활용에 합리성, 효율성, 자율성을 부여한다.
5) 국고지원의 포괄지원방식 전환
시설별 국고지원에서 교통부문에 대한 총액지원시스템(일정비율지원시스템의 폐지)인 포괄지원 시스템으로 전환하고, 현행 ‘국고보조금제도’에 의한 도시철도 지원은 지역별 ‘지역교통특별회계’의 세출목적을 제한하지 않고 지원하도록 한다.
6) 지역교통체계 효율화에 대한 ‘촉매’로서의 중앙정부 역할 정립
중앙정부는 효율적인 교통시스템을 구축한 지자체에 대한 플러스 인센티브 제공을 통해 지역교통체계 효율화를 촉진하는 역할을 수행하며, 이를 위해 ‘지역 교통체계 평가시스템’의 도입을 추진한다.
7) 지역균형발전을 위한 조정자로서의 중앙정부 역할 정립
지역균형발전을 위해 낙후지역에 대한 지원 체계를 구축하기 위해 현행 ‘국가균형발전특별회계’에 ‘지역교통계정’을 신설해 별도의 지원을 시행하고, 지역교통계정으로부터의 지원을 지방 교통특별회계로 지원함으로써 교통부문에 대한 지출로 한정토록 한다.
8) 중앙정부와 지방정부에 대한 재원조달 역할 재조정
현재 중앙정부 중심의 재원조달 및 이를 활용한 지방정부 지원시스템을 지방정부의 자체 재원 조달 중심으로 전환한다. 이를 위해 중앙정부는 국가교통시설에 대한 재원조달, 지방교통체계효율화에 대한 인센티브 제공, 지역균형발전을 위한 투자재원 지원의 역할을 담당하고, 지방정부는 지방교통시설에 대한 자체재원조달, 중앙정부에 대한 교통재원 의존도 감소 능력을 수행한다.
9) 국세세원의 과감한 지방이양 추진을 통한 세원의 공동이용
현행 국세인 교통세를 ‘교통세’와 ‘지방교통세’로 분할하고, 지방교통세를 지방에 이양해 지방정부의 교통투자재원 조달능력의 증대를 도모한다. ‘지방교통세’는 교통부문에 대한 목적세의 성격을 유지하고, ‘지역교통특별회계’의 세입으로 한정함으로써 지방정부의 교통투자재원 조달능력을 증대한다. 또 현행 ‘주행세’는 목적세인 지방교통세로 통합·전환해 현재 중앙정부 교통시설특별회계의 세출 중 지방교통시설에 대한 국고보조금 지출부분으로 한정한다.
10) 지방정부 자체재원조달에 대한 인센티브 제공
자체재원조달에 대한 인센티브를 증대하기 위해 다양한 자체재원조달에 대한 플러스인센티브제의 도입을 검토한다.
11) 사용료 수입에 의한 지방정부의 교통투자재원 확보
지역교통시설에 대한 사용료 수준을 현실화해 지역교통시설에 대한 투자재원을 확보하고, 과다한 교통수요의 억제를 도모한다. 부문별 사용료 현실화 방법으로는 유료도로의 적극 확대 도입, 혼잡통행료 제도 도입 등을 통해 ‘지역교통특별회계’의 세입으로 처리하고 주차시설, 도시철도, 공항부문 등에서 주차요금, 도시철도요금, 광역철도요금, 지방공항시설이용료 등을 현실화함으로써 수익자부담원칙에 의거한 투자재원 확보 체계를 강화해야 한다.
12) 지방정부의 기존 투자재원 조달체계의 합리화
도시철도 등 지역교통시설에 대한 지방채권발행의 합리화 및 활성화를 도모하고, BTL 등 다양한 형식의 민간투자 활성화와 기존 지역교통시설 운영의 민영화를 추진해 운영부문에서의 비효율성 해소에 노력한다. 또 기존 투자재원의 효율적 활용방안을 마련한다.
13) 신규 교통투자재원의 적극적 확충
도로부문(차량중량세 등), 철도부문(철도티켓세, 철도민영화 자금 등), 공항부문(항공유류세 및 항공티켓세, 항공화물세 등), 항만부문(수출입화물에 부과하는 항만개발세, 항만시설관리권의 매각 등)에 있어 부문별 신규가능재원의 적극적으로 발굴하고, 이러한 신규재원은 국세와 지방세로 동시 부과해 중앙정부와 지방정부가 공동으로 활용하는 방안을 모색한다.

다. 추진과제의 우선순위 및 단계별 추진시기
중앙정부와 지방정부의 교통행정기능 및 업무 재조정, 교통시설투자 추진체계의 혁신, 교통투자재원 배분 및 조달체계의 혁신 등 3개 부문의 13개 과제에 대해 전문가 설문조사를 통해 우선순위 및 추진시기를 결정했다.

Ⅲ. 정책제언
본 연구는 참여정부가 국정과제로 추진하는 지방분권화에 부응해 교통부문에 있어 지방분권화 추진의 필요성, 교통정책혁신방향 그리고 핵심정책추진과제를 제시했다. 참여정부의 지방분권 5개년 종합실행계획에 부응해 교통부문의 지방분권 추진방향을 중앙정부와 지방정부간 행정기능 재정립, 교통시설투자 및 운영체계 조정 그리고 지방교통재정 및 조달체계 개선 등을 중심으로 현황 및 문제점을 고찰하고, 선진 외국의 정책사례를 분석해 교통부문 지방분권 정책혁신방안을 제시했다.
이를 위해 중앙정부와 지방정부간 업무기능 분류, 교통시설의 건설·운영에 있어 지방분권의 현황과 교통부문 지방재정 현황 등을 살펴봤으며, 대내외 사회·경제 여건변화에 부응해 중앙정부와 지방정부의 역할 및 기능의 재정립, 생활권 위주의 광역교통현상 심화, 교통시설운영 효율성 증대에 대한 필요성, SOC 사업에 대한 지자체간 사회적 갈등 심화, 지자체의 높은 책임성 요구 등의 관점에서 지방분권화를 위한 교통정책혁신의 필요성도 검토했다.
또한 교통부문 지방분권정책혁신의 기본방향을 설정함으로써 지방분권을 위한 교통정책혁신과제로서 교통행정기능 및 업무의 조정 혁신, 교통시설 투자체계의 혁신, 교통투자재원 배분 및 조달체계의 혁신 등 3개 부문에 13개 주요 추진과제를 도출하고, 이에 대한 추진배경과 목적, 추진내용, 기대효과를 제시했다.
본 연구에서 제시된 지방분권을 위한 교통부문의 주요 정책혁신 방안은 ▲국가간선교통시설과 지방교통시설의 합리적 재조정 ▲지방교통시설에 대한 지방정부 중심의 집행체계 정립 ▲중앙정부의 광역교통업무 및 조정기능 강화 ▲지역별로 ‘지역교통특별회계’의 설치 ▲국고지원의 포괄지원방식으로 전환 ▲지역교통체계 효율화에 대한 ‘촉매’로서의 중앙정부의 역할 정립 ▲지역균형발전을 위한 조정자로서의 중앙정부 역할 정립 ▲중앙정부와 지방정부에 대한 재원조달 역할 재조정 ▲국세세원의 지방이양 추진을 통한 세원의 공동이용 ▲지방정부 자체재원조달 인센티브 제공 ▲사용료 수입에 의한 지방정부의 교통투자재원 확보 ▲지방정부의 기존 투자재원 조달체계의 합리화 ▲신규 교통투자재원의 적극적 확충 등이다.
13개 추진과제에 대해 전문가 설문조사를 통해 정책의 우선순위와 단계별 추진시기를 설정해 단기추진과제 4개, 중기 추진과제 9개를 선정했다.
본 연구는 지방분권화 시대에 부응할 수 있는 교통정책의 혁신방안을 제시하고자 부문별 13개 추진과제에 대해 추진방안과 기대효과 및 추진시기를 제시했다. 그러나 각각의 추진과제가 실제 교통정책에 적용되기 위해서는 개별 과제에 대한 보다 면밀한 연구와 검토가 수행돼야 한다.
특히 행정기능과 재원의 배분 등의 문제는 매우 첨예한 문제이기 때문에 법적·제도적 변화가 수반돼야 한다. 이를 위해서는 교통관련 전문가뿐만 아니라 행정학, 법학 등 관련 분야 전문가들의 공동 연구가 필요하다고 판단된다. 따라서 본 연구에서 제시한 추진과제별 추진내용에 대해서는 향후 연구과제로 삼아 심도 있는 연구를 계속 발굴하고 진행하는 것이 필요하다.