■한국교통연구원 황상규, 성현곤 연구원

Ⅰ. 연구개요
법률은 정부가 시행하는 정책의 법적 토대가 되기 때문에 법률내용의 합리성은 물론 법률간 위계도 중요하다. 특히 국가기간교통망계획, 광역교통계획, 도시교통계획은 공간적 범위에 따라 계획수립의 시기, 수립내용 등에 있어서도 적절한 역할 분담이 되도록 위계가 정립되어야 하고, 실효성 제고를 위한 제도도 마련돼야 한다.
이런 맥락에서 본 연구에서는 교통계획 관련 법률 가운데 개별시설계획보다는 공간계획인 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’, ‘도시교통정비촉진법’ 등을 중점적으로 분석했다. 특히 법률은 정책수행을 위한 수단에 불과하기 때문에 정작 법률에 담아야 할 내용을 검토하기 위해 교통계획에 대한 이론 고찰과 해외의 사례도 조사했다. 끝으로 법률개선방향은 법률이 담긴 계획이념, 법률이 규정한 절차와 정책수단, 법률간 위계 등을 중심으로 제시했다.

Ⅱ. 연구성과
1. 교통계획 관련 법률의 현황과 문제점
가. 현황
교통계획의 내용과 수립절차를 효과적으로 추진하기 위한 교통계획과 관련된 법률을 주로 교통계획의 내용과 실효성 제고라는 관점에서 ▲제정 목적 ▲계획 내용 ▲계획 절차 및 위계 여부 등을 살펴본다.
1) ‘교통체계효율화법’
1999년에 제정된 ‘교통체계효율화법’은 교통정책의 종합적인 조정 능력의 강화와 교통시설간의 효율적인 교통체계를 구축함을 제정 목적으로 설정하고 국가기간교통망계획, 교통시설투자계획, 지능형교통체계기본계획을 수립하도록 규정하고 있다. 동 법에 의해 수립되는 계획으로 20년 단위의 국가기간교통망에 관한 계획(이하 국가기간교통망계획)이 수립되고 있다. 계획에 포함되어지는 구체적인 내용은 다음과 같다(제3조).
※국가기간교통망계획의 주요 내용
▲교통여건의 전망과 교통수요의 예측 ▲국가기간교통망구축의 목표와 단계별 추진전략 ▲국가기간교통시설의 신설·확장 또는 정비사업 및 연계 수송 체계 ▲국가기간교통시설 개발사업에 필요한 재원 확보와 기본방향과 투자의 개략적인 우선순위 ▲교통수단의 개발·운영 및 관리에 관한 기술과 교통시설의 운영 및 관리에 관한 기술 ▲종합적인 교통정책 방향 ▲기타 교통체계의 개선에 관한 사항 등이다.
다른 계획과의 관계는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 국토계획과 조화를 이루고, 대도시권 광역교통계획(대도시권 광역교통관리에 관한 특별법)이나 기타 다른 교통 관련 계획에 우선하며 그 기본이 된다고 규정하고 있다. 또 5년 단위의 교통시설투자계획을 수립하도록 규정해 국가기간교통망계획에서 정한 국가기간교통개발사업과 이와 연계되는 지방자치단체 소관 교통시설의 신설·확장 또는 정비 사업 등을 추진하도록 했다.
※교통시설투자계획의 주요 내용
▲교통시설의 공급목표와 투자의 기본계획 ▲국가기간교통시설개발사업의 규모, 투자의 우선순위 및 소요재원 ▲교통시설간의 적정한 수송·분담구조의 결정 ▲국가기간교통시설개발사업과 지방교통시설개발사업간의 연계 개발 등
교통시설투자계획과 다른 계획간 조화를 위해 중·장기 재정운용계획 및 계획에 포함된 사항을 법령 및 다른 기관에 의한 교통 관련 계획 및 민간투자시설사업기본계획에서 반영해야함으로써 타 법령과의 조화를 도모하고 있다. 이밖에도 국가교통조사, 지능형교통체계기본계획(제12조), 국가교통기술개발계획(제19조) 등을 규정해 국가단위 최상위 법률의 위치를 차지하고 있다.
2) ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’
1997년에 제정된 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’은 대도시권(서울, 부산, 울산, 대구, 광주, 대전과 그와 인접한 동일 교통생활권)의 교통문제를 광역적인 차원에서 효율적으로 해결하기 위해 필요한 사항을 규정하고 있다. 광역교통계획은 광역교통과 관련된 계획에 대해 도시교통정비기본계획이나 기타 교통계획에 우선하고 있다. 동 법에 수립하는 대도시권 광역교통계획은 건설교통부장관은 5년 단위로 다음의 사항을 수립해야 한다(제3조).
※대도시권 광역교통계획의 주요 내용
▲대도시권 광역교통계획의 현황과 전망 ▲광역교통계획의 목표 및 기본방향 ▲광역교통시설의 건설 및 개량 ▲광역교통체계 개선 및 광역교통수요의 관리 ▲광역적 차원에서의 대중교통수단의 확충 및 운영 ▲광역교통계획의 시행에 필요한 재원의 조달과 투자비의 분담 ▲기타 대도시권 광역교통의 개선에 필요한 사항 등
소관별 추진계획 및 연도별 계획(제5조, 제6조)을 제출해야 하는데 해당 관련 기관은 광역교통계획을 실행하기 위한 소관별 추진계획과 연별별 계획을 수립해야 하고, 추진계획 및 연도별 계획을 집행한 실적 및 부진한 사항에 대한 사유 및 향후 개선대책을 포함한 집행실적을 제출해야 한다(매년 3월말).
※대규모 개발사업의 광역교통개선대책(제7조)의 주요 내용
▲대규모개발사업의 시행으로 발생하는 교통수요의 예측·분석 ▲교통시설의 개선·확충 계획 ▲환승시설의 개선·확충 계획 ▲대중교통수단의 운영계획 ▲교통안전시설 ▲기타 광역적인 교통수요의 원활한 처리를 위해 필요한 사항 등
3) ‘도시교통정비촉진법’
1986년 제정된 ‘도시교통정비촉진법’은 교통시설의 정비를 촉진하고 교통수단 및 교통체계를 효율적으로 운영·관리해 도시교통의 원활한 소통과 교통편의를 증진 및 도시교통정비계획을 수립하도록 규정하고 있다.
※도시교통정비기본계획
▲상주인구 10만명 이상의 도시 및 기타 필요에 의해 인정되는 지역에 대해 도시교통정비지역을 지정·고시해 20년 단위의 도시교통정비계획을 수립하도록 규정(제3, 5조)
▲다른 계획과의 관계(제5조 3항) : 도시교통정비기본계획을 수립함에 있어 부문별 계획의 내용 중 도시계획시설에 대해서는 도시계획(도시계획법)과 도로정비기본계획(도로법)에 있는 경우에는 이를 따라야 한다.
※도시교통정비중기계획
▲기본계획의 부문별 계획에 대한 구체적인 추진방안 ▲기본계획에서 정한 투자사업계획 및 재원조달방안에 관한 세부 사항 ▲이밖에 계획 실행을 위해 필요한 사항
※연차별 시행계획(제10조) : 중기계획의 단계적 시행에 필요한 연차적 시행계획을 수립할 때에는 도시계획시설은 도시계획법을 따라야 하며, 교통영향평가(환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 제2조 제1호 나목)에서 제시된 교통개선대책 및 조치사항을 충분히 고려해야 한다.
※다른 계획과의 관계(제11조) : 도시교통정비지역 안에서 도시철도·철도·도시계획시설·도로정비에 대한 계획을 수립하거나 변경하는 경우에는 관련 법률에 따른 계획내용과 조화를 이루도록 함.
4) ‘대중교통의 육성 및 이용 촉진에 관한 법률’
제정 목적 : 대중교통을 체계적으로 육성·지원하고 국민의 대중교통수단 이용을 촉진하기 위해 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 교통편의와 교통체계의 효율성을 증진한다.
※대중교통계획
▲대중교통기본계획 : 건설교통부 장관은 대중교통을 체계적으로 육성·지원하고 국민의 대중교통 이용을 촉진하기 위해 관계중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사(이하 ‘시·도시자’라 한다)의 의견을 들어 아래의 사항에 대해 5년 단위의 대중교통기본계획을 수립해야 한다.
▲지방대중교통계획 : 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 기본계획에 따라 관할 지역의 대중교통을 체계적으로 육성·지원하고 주민의 대중교통 이용을 촉진하기 위해 대통령령이 정하는 바에 따라 주민 및 관계전문가의 의견을 들어 5년 단위의 지방대중교통계획을 수립해야 한다.
▲연차별 시행계획 : 시장 또는 군수는 지방대중교통계획에 대해 매년 1월말까지 연차별 시행계획을 수립해야 한다. ▲개발사업계획에의 대중교통시설에 관한 사항의 반영 : 도시의 개발, 산업단지의 건설, 관광단지의 개발, 철도·도로·공항·항만의 건설 등 대규모 개발사업에 관한 계획을 수립·시행하는 자는 당해 개발사업계획을 수립하는 경우 대통령령이 정하는 시설기준에 따라 대중교통시설에 관한 사항을 반영해야 한다.
※대중교통계획의 주요 내용
▲대중교통의 현황과 전망 ▲대중교통수단간 수송분담률의 현황과 목표 ▲대중교통시설 및 대중교통수단의 개선·확충에 관한 사항 ▲대중교통이용정보의 제공 등 대중교통정보화에 관한 사항 ▲비수익 노선 대중교통수단의 현황과 향후 운행조정 및 지원 방향 ▲자가용 승용자동차 이용자의 대중교통 이용촉진에 관한 사항 ▲농어촌 및 벽지 주민을 위한 대중교통이용의 편의증진에 관한 사항 ▲기본계획의 추진에 소요되는 재원의 조달방안 ▲이밖에 대중교통서비스의 향상 및 이용촉진 등을 위해 대통령령이 정하는 사항 등

나. 문제점
1) 계획간 위계 설정이 모호
국가기간교통망계획은 ‘교통체계효율화법’에 근거해 매 20년 단위로 수립되는데 ‘대도시광역교통특별법’에 의거한 대도시광역교통계획, ‘도시교통정비촉진법’에 의해 수립되는 도시교통정비기본계획에 대해 우선하도록 언급되고 있다. 그러나 개별 시설계획인 도로계획, 철도계획 등은 대부분 그대로 수용하도록 되어 있어 선적인 부문계획이 면적인 종합계획을 흩뜨리는 결과를 초래하는 등 체계적인 교통계획수립에 장애가 되고 있다.
2) 교통계획수립 주기의 불일치
국가기간교통망계획, 대도시권 광역교통계획, 도시교통정비기본계획 등 공간계획과 개별 교통시설계획간 계획수립 주기의 불일치로 계획간 선후관계가 상실될 소지가 있다. 일례로 교통계획의 수립주기를 보면 도시교통정비기본계획은 20년이나 공간적으로 상위인 광역교통계획은 5년에 불과해 광역적인 차원에서 대도시권 교통문제를 해결하는데 한계가 있다. 따라서 중·장기적인 광역교통계획의 수립을 추진할 필요가 있다.
3) 교통계획의 법적 실효성과 재원조달 방안 미약
인구 10만명 이상의 도시에서 수립하도록 규정되어 있는 도시교통정비계획의 경우, 도시계획처럼 의무규정이 강화되지 않아 현재 도시교통정비계획을 수립하지 않은 도시가 상당수 있다. 또 재원대책도 마련되지 않은 청사진 식으로 수립되는 계획이 존재해 실제 계획이 집행되는데 많은 어려움이 있다.

2. 교통관련 법률체계 정비방향
가. 교통관련 법률개선에 전문가 설문조사
1)조사개요
현행 교통 관련 법률의 문제점과 개선방향을 모색하기 위해 교통전문가를 대상으로 설문조사를 시행했다.
설문대상자는 대한교통학회 소속 회원 가운데 법률체계에 대한 이해도가 높다고 판단되는 중견회원을 선정했다. 설문대상자 가운데 비교적 설문에 충실한 응답자는 총 48명으로 주된 업무 혹은 연구 분야는 도로계획 및 관리, 도시교통 및 대중교통분야가 대부분을 차지했고, 기타 교통투자분석, 첨단 교통체계, 물류시설계획 및 관리, 교통모형개발 및 교통조사분석 등이었다.
설문응답자의 업무와 관련된 법률은 ‘교통체계효율화법’, ‘대도시권 교통관리에 관한 특별법’, ‘도시교통정비촉진법’, ‘도로법’이 주를 이뤘고 ‘도시철도법’, ‘대중교통육성 및 이용촉진에 관한 법’, ‘교통약자법’, ‘도로교통법’, ‘주차장법’ 등은 일부에 지나지 않았다. 조사방법은 설문지를 이메일로 발송 및 수집해 분석했다. 주요 설문내용은 다음과 같다.
▲교통계획 관련 법률의 문제점 ▲공간적 교통계획과 개별 교통시설계획간 위계 ▲각종 교통계획의 적정 계획주기 ▲도시교통계획의 유형별 필요성 여부 ▲광역교통개선대책의 수립 주체 및 비용분담 방안 ▲법률 개정시 교통계획이념의 추가 항목 ▲교통계획 관련 법률체계 정비방향 등
2) 설문조사 결과
(1) 교통계획 관련 법률의 문제
현재의 법률 문제점으로 ‘법률을 실천할 수 있는 집행수단이나 제도가 없다’는 것을 가장 많이 지적했고(33.3%), 다음으로는 ‘법률에 실천근거는 마련됐지만 구체적인 하위규정이 부족하다’를 각각 지적했다. 따라서 법률 자체의 내용보다는 법률을 실제 시행하기 위한 여러 가지 보완책 마련이 필요하다는 것을 의미하고 있다.
(2) 교통계획 수립 주기 및 수립주체
국가기간교통망계획, 광역교통계획, 도시교통정비계획간 위계를 고려할 때 적절하다고 느끼는 각종 계획의 수립주기는 국가기간교통망계획과 광역교통계획은 현행처럼 국가기간교통망계획 20년(68.1%), 광역교통체계 5년(55.3%)을 지적한 반면, 도시교통정비기본계획은 현행 20년에서 10년(72.3%)으로 단축하는 것을 가장 많이 지적했다.
현재 10만명이 거주하는 도시에서는 도시교통정비계획, 도시교통정비중기계획 및 연차별 계획을 각각 수립해야 하는데, 이들 계획 가운데 반드시 수립해야 할 계획을 묻는 설문에서 ‘모든 계획은 반드시 수립(25%)’ 보다 ‘기본계획과 연차별 계획’을 수립해야 한다는 응답이 많았다(38%).
한편 금년 초에 제정된 대중교통육성법에 의해 수립하는 대중교통계획은 현행처럼 대중교통기본계획 5년, 지방대중교통계획 5년을 각각 제시했다.

나. 기존 교통계획관련 법률 개선방안
1) 계획수립을 위한 교통자료 구축
모든 교통계획의 수립은 무엇보다 객관적인 자료 분석을 통해서 이뤄져야 한다. 특히 중장기 교통시설의 확충과 관련된 교통계획은 과학적인 교통수요예측과정을 통해 적정수준의 교통시설투자규모가 설정돼야 한다.
그러나 지자체별 교통조사의 방법과 대상 등이 서로 달라 이를 토대로 교통혼잡상탤를 비교하거나 도시별 교통혼잡비용을 추정하는 것 자체가 무의미할 수 있다는 지적도 있다. 따라서 이를 교통조사방법의 표준화가 필요하다. 이밖에도 교통정책목표별 지표를 지속적으로 관리할 수 있도록 교통지표의 개발이 필요하다.
2) 계획수립 절차의 합리화
현재 인구 10만명 이상의 지자체는 도시교통정비계획을 수립하도록 법률로 규정하고 있는데, 대부분의 지방도시는 용역업체에 의해 계획을 수립하고 있다. 하지만 민선 자치단체장이 의욕적으로 사업을 추진하는 경우 객관적인 검증과정 없이 교통계획에 반영될 소지가 많다. 그 결과 객관적인 교통분석을 수행한다 해도 분석결과에 대한 신뢰성을 떨어뜨리는 결과를 초래하기 쉽다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 교통계획수립과 관련되는 지자체, 전문가, 지방의회 등이 협의체를 구성해 교통계획수립 초기 단계부터 참여하도록 하는 제도적 장치가 마련돼야 한다.
3) 계획관리체계의 정비
수립된 계획이 가시적인 성과를 얻으려면 이를 추진하기 위한 지속적인 점검이 필요하다. 특히 수도권 지역과 같은 대규모 지역에서는 별도의 수도권 계획 및 관리기구가 필요하다. 이러한 기구를 통해 사후에도 계획이 제대로 추진되고 있는가를 사후 관리함으로써 계획의 실효성을 제고할 수 있다.
4) 계획실행 재원의 확보
예산 확보를 전제로 한 실현 가능한 계획이 수립돼야 한다. 지금까지 대부분의 게획은 구체적인 재원을 확보하지 않은 채 ‘장미빛’ 비전을 제시하는 경우가 많았다. 계획이 집행되기 위해서는 이에 필요한 제원이 확보돼야 한다. 구체적으로 재원조달이 가능한 계획이 수립될 때 계획으로서의 실효성을 확보할 수 있다.
향후 교통세의 폐지로 국가기간교통망사업이 계획대로 추진될지 의문이 많다. 따라서 기 수립된 국가기간교통망 투자재원의 안정적인 확보를 위한 법적인 장치가 마련돼야 할 것이다. 특히 통행거리의 증가로 행정권역 구분이 큰 의미가 없는 상황을 감안할 때, 대도시권단위 광역교통재원을 확보해 광역교통시설과 도시교통시설간 합리적인 재원분담도 마련돼야 할 것이다.

다. 교통관련 법률체계 정비방안
1) 새로운 교통계획이념의 도입
(1) 수송효율적인 종합교통체계의 구축
21세기에는 지금보다 동북아지역 경제협력 증대에 따라 역내 인적·물적 교류가 증가할 것이다. 이에 대비하기 위해서는 한반도가 동북아지역 교통·물류 중심지가 되기 위한 교통인프라, 국제운송제도 등 동북아시대에 대비한 국가종합교통망이 구축이 필요하다. 특히 최근 행정중심복합도시의 건설 등 국가균형발전을 위한 국토정비사업과 병행해 효율적 교통시설정비가 필요하다.
(2) 인간중심적이며 복지교통체계 구축
지방자치단체간 교통계획의 수립 및 실행내용에 대한 연계 및 조정기능을 확보할 수 있는 제도적 장치와 국가균형발전을 위한 국정과제를 지원하기 위해서는 법·제도의 정비가 필요하다. 또 교통시설유형별 공급수준을 비교함으로써 교통접근성 측면에서 지역낙후도 지수를 개발해 이를 토대로 지침을 마련해야 한다.
(3) 지속가능한 교통체계 구축
기존 교통계획의 목표는 대개 단위시간당 차량통과 수를 극대화하는 소위 ‘차량의 소통개선’에 주안점을 둔 나머지 교통약자의 접근성, 교통안전성, 환경성 등 지속가능성을 소홀히 다뤘다. 현재 기존 법률에서도 환경보호 등에 대해선 어느 정도 규정하고 있다. 특히 교통약자법의 제정으로 교통약자에 대한 교통편의 증진도 이루어지고 있다.
앞으로도 도로 공급 위주의 교통정책보다는 대중교통중심의 교통시설공급과 다양한 교통수요 관리방안을 중시하는 교통 관련 제도개선도 지속적으로 추진돼야 한다.
2) 새로운 법률체계의 정비방안 검토
법률체계를 정비하는데 기본적으로 준수해야할 원칙으로 사전적 교통계획과 사후적 교통관리의 이원화, 개별적인 교통계획보다는 종합교통계획화, 가급적 특별법 또는 특례법의 폐지 등을 설정했다. 특히 이러한 기본원칙을 토대로 크게 3가지의 정비방안을 제시했다.
방안 1은 국토계획법 정비사례와 유사한 방안으로 법률이 지녀야할 기본이념을 담는 교통기본법, 교통계획 및 관리에 관한 모(母)법의 역할을 하는 법률, 개별 교통시설의 건설 등에 관한 법률 등 크게 3가지 법률로 구성하는 방안이다. 이런 경우 교통계획 관련 공간적 위계는 하나의 법률에다 포함시킴으로써 관련 법률을 그대로 유지될 가능성이 높다.
방안 2는 프랑스의 교통기본법(LOTI)과 유사한 법률을 제정해 교통계획의 기본이념, 교통계획간 위계 설정, 교통관리체계 등을 총망라하는 방안이다. 이 경우 현행 교통체계효율화법을 대폭적으로 정비하는 방안이 효과적이다.
이 방안은 최상위 법률정비로 위계를 용이하게 구축할 수 있으나, 기타 ‘대광법’, ‘도촉법’ 등 기존 법률이 안고 있는 문제점은 그대로 남는다.
방안 3은 일본의 사회자본정비중점계획법과 같은 정비방안으로 주로 교통시설계획에 관한 법률만 통합해 조정하고 있다. 이 방안은 교통계획과 관련한 문제점을 모두 망라해 정비하는 것보다 교통시설간 중복 투자 방지 등 자원의 효율적 활용이라는 차원에서 부분적으로 법률을 정비하고 있다.
이상과 같은 각각의 방안에 대한 차별화된 명칭을 부여하기 위해 자의적 해석일지 모르지만 별도의 명칭을 부여했다. 즉 방안 1은 법률 위계를 통합 정비한다는 의미에서 ‘전면통합방안’, 방안 2는 관련된 법률만 정비한다는 의미에서 ‘부분정비방안’, 방안 3은 잠정적으로 선정했다. 그리고 방안 1을 중심으로 기본적인 정비방안을 제시했다.
첫째 가칭 ‘교통기본법’에는 그동안 많은 전문가가 주장했던 교통기본권 개념의 도입, 국가차원에서의 교통계획 기본이념 반영, 교통계획과 토지이용계획간 조화, 경제사회적인 측면에서 교통시설투자우선순위의 원칙, 국가교통정책의 심의 등을 수록하도록 한다.
▲ 교통기본권 정의 및 국가의 책무 ▲국가교통체계의 구축이념과 기본방향 ▲교통계획과 토지이용계획간 조화방향 ▲교통시설투자원칙과 기준 ▲국가교통정책의 심의 및 의결 사항
둘째 가칭 ‘교통계획 및 관리에 관한 법률’에서는 교통계획의 공간적 범위를 중심으로 위계를 정립한다. 즉 국가기간망교통계획, 광역교통계획, 도시교통계획 등으로 공간적 위계를 설정하고 각각의 법률에서 언급할 계획대상과 계획수립주체, 수립주기, 재원조달방안 등을 명시한다.
특히 그동안 문제점으로 지적되던 면적 계획과 선적 계획간 조화를 도모하도록 한다. 한편 교통시설의 효율적 관리를 위해 교통관리기구 및 정책수단에 관한 규정을 마련한다. 교통계획 및 관리에 관한 법률은 다음과 같이 공간적 범위에 따라 위계를 형성해 구분한다.
국가기간교통시설이나 광역교통시설 등은 기 수립된 도로계획이나 철도계획을 그대로 수용하지 말고 종합교통차원에서 수송효율성, 접근성, 환경성 등을 면밀히 검토한 후 교통시설 투자가 추진될 수 있도록 각종 규정과 지침을 수립하도록 한다.
3) 추진전략
교통 관련 법률정비를 위해서는 무엇보다도 이를 전담할 기구설치가 필요하다. 이를 위해 건교부 내 가칭 ‘교통법제도개선위원회’를 설치해 전담하도록 한다. 교통법제도개선위원회는 ‘자문단’과 ‘실무위원회’를 각각 둬, 자문단은 교통, 국토, 환경 등 각종 학회의 원로급 전문가, 관계부처의 고위급 공무원으로 구성해 자문을 하도록 한다. 실무위원회는 개별 법률과 관련해 소규모 분과를 설치해 법류 개정에 관한 실질적인 업무를 수행하도록 한다. 실무위원회는 교통분야의 전문영역을 기준으로 구분하도록 한다. 한편 본 연구에서는 교통법률체계 개선을 위한 현안과 개선방향을 도출하는데 국한됐기 때문에 추가적인 방안으로는 미흡하다고 판단된다. 따라서 향후 보다 실질적인 법률정비방안을 마련하기 위해서는 많은 전문가가 투입되어 별도의 연구가 추진돼야 할 것이다.